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フランスの緊急事態条項めぐる改憲論議から考える

まず非常時に政府がとるべき具体的な措置の議論から始めるべきだ

井上武史 九州大学大学院准教授

参照されなかったフランス改憲論議

 2015年11月13日に起こったパリ同時多発テロを受けて、フランスでは緊急事態条項を盛り込む憲法改正案が国会で審議された。ただこの改正案は、改憲のもう一つの柱であった国籍剥奪条項について与野党の合意が見込まれず、最終的に頓挫してしまう。しかし、そこに至るまでの政治の動きや憲法改正をめぐる議論は、まさに立憲主義の母国たるにふさわしく、異国の憲法学徒にとってもたいへん興味深いものであった。

参院憲法審査会拡大参考人2人を招いて開かれた参院憲法審査会
 ところが、私の見るところ、日本の専門家やメディアの間で、フランスでの改憲論議が参照されることはほとんどなかった。2012年の自民党「日本国憲法改正草案」が緊急事態条項を明記しており、また、最近でも安倍首相が緊急事態条項を改憲の優先項目と位置づける発言をしたこと(2015年11月11日)も踏まえれば、フランスでまさに現在進行形で行われている論議を丁寧にフォローし、そこから日本の議論に参考になる諸点を見出そうという姿勢があってもよかったのではないか。

 以下では、フランスの緊急事態条項をめぐる論議を紹介し、日本でこの問題を考える際の着眼点を示すことにしたい。

なぜ改憲論議が行われたのか

 パリ同時多発テロが勃発した直後に、フランス政府は緊急事態を宣言した。1955年の緊急事態法に基づく措置である。これによって、警察の権限が強化され、テロに対処するための強制措置の発動が可能になった。具体的には、危険人物の軟禁、多数の人が集まる劇場や居酒屋の強制的閉鎖、令状なしの家宅捜索、メディアに対する報道規制などである。

 しかし、フランス政府は、これらの措置でテロに対処するには不十分であり、さらなる強権的措置が必要であると判断した。そこで、政府は緊急事態法の改正法案を急いで国会に提出し、同法案は事件から1週間後の11月20日に国会で成立した。

 改正後の緊急事態法では、軟禁対象者の範囲が大幅に拡大しただけでなく、その方法についても、指定場所での12時間の拘束、土・日曜日を含む1日3度の警察への出頭、さらに前科のある者には電子ブレスレットを装着しての居場所監視が新たに認められた。このほかにも、深夜の家宅捜索、危険団体に対する強制解散制度など、人身の自由や集会・結社の自由といった基本的人権を制約する措置が盛り込まれた。

 しかし、法律限りでこのような重大な人権侵害措置を設けることには、さすがに憲法院(憲法裁判所)で違憲と判断されるリスクがある。そこで政府は、違憲判決を回避するために、緊急事態条項を盛り込む憲法改正案を国会に提出したのだった。

改憲案の内容

 フランス政府が議会に提出した改憲案(緊急事態条項に限定)は、次のようなものである。

<憲法改正法案(2015年12月23日閣議決定)第36-1条>
1 緊急事態は、公の秩序に対する重大な攻撃によって切迫した危機が生じた場合、又はその性質若しくは程度によって国家的な惨禍をもたらす出来事が生じた場合、フランスの全部又は一部の領土について、閣議により布告される。
2 前項の危機を予防するため又は前項の出来事に対処するために行政機関が取り得る行政警察上の措置は、法律で定める。
3 12日を超える緊急事態を延長は、法律によってのみ許される。この法律は、期間を定める。

 改憲案は政府が提出したものなので、日本の内閣法制局に相当するコンセイユ・デタ(最高行政裁判所)での法令審査を当然に経ている。また、この改憲案は簡潔なもので、緊急事態の定義と期間しか示しておらず、その他の事項は法律で定めるとした。それゆえ、後述のような、緊急事態での政府の行為をコントロールする規定は、一切置かれていない。

 ところが、国会での審議中、憲法院は、緊急事態法を合憲とする判決を下したのだった(2016年2月19日)。緊急事態中の裁判という特殊事情もあるが、国家の危機を裁判所に判断させることにはやはり限界がある。この憲法院の合憲判決を契機に、国会での議論の重点は、議会による政府のコントロールに移ったのだった。

 以下に示すのは、今回の改憲手続で最後に可決された、元老院(上院)採択案である(筆者による試訳)。おそらく日本語で初めて公表されるものであるが、今後の議論のための一助になればと思う。

<元老院採択案(2016年3月22日)第36-1条>
1 緊急事態は、公の秩序に対する重大な攻撃によって切迫した危機が生じた場合に、国土の全部又は一部に対して、国会両院の議長の意見を聴取した後、閣議により布告される。
2 行政機関が取ることのできる行政警察上の措置は、当該危機の予防という目的に厳密に適合し、必要で、比例していなければならない。
3 司法機関は、人身の自由の守護者として〔憲法〕66条から得ている権限を放棄してはならない。
4 緊急事態の期間中、緊急事態に関する議員提出法律案若しくは決議又は審議は、常会若しくは特別会の会期中において又は当然開催される議会の会期中において、両院議長協議会又は2つ以上の会派の提案により、議事日程に優先的に記載される。
5 国民議会〔下院〕及び元老院は、政府が緊急事態の名目で取った措置について、政府から直ちに連絡を受ける。政府は、国民議会及び元老院の要請により、それらの措置に関するあらゆる追加の情報を伝達する。
6 12日を超える緊急事態を延長は、状況に対処するための厳に必要な期間に限って、かつ、法律によってのみ許される。この法律は、期間を定めるが、その期間は3カ月を超えてはならない。緊急事態の諸要件が満たされるとき、同じ方法に従って再度の延長が認められる。緊急事態は、法律又は閣議を経た政令によって終了することができる。
7 本条の適用条件は、組織法律で定める。

 この案をもとにすれば、フランスの緊急事態条項の特徴としては、以下の3点を挙げることができる。それは、①緊急事態の発動・消滅の要件が明確に規定されていること②緊急事態の期間が明記されており、かつ、短期であること③政府に対するコントロールの方法が詳しく定められていること、である。

 具体的に見ると、①緊急事態は政府が閣議にかけて布告し、12日が経過すると自動的に失効する。また、危機が生じた地域にだけ適用することも可能である。②12日の当初期間後の延長は、議会が3カ月を限度として、かつ、厳に必要な期間に限って決定できる(再延長も同じ)。③緊急事態において国会は当然に開会し、政府に対して緊急事態で取った措置を国会に報告させる義務を負わせている。また、緊急事態で取られる措置にも厳格な歯止めをかけて(専門用語で「比例原則」と呼ばれる)、その審査を裁判所に要求している。

 もちろん、改憲案の審議では、緊急事態の要件である「切迫した危機」の意味が曖昧であるなど具体的な条文に即した批判が寄せられた。さらに、憲法院で合憲判決が出されてからは、そもそも改憲の必要性は失われたとの声も聞かれた。

緊急事態と立憲主義

 一方、憲法学者の間では、理論的な関心に基づき、緊急事態条項を憲法で定めることの是非が議論された。これは、憲法に非常事態という例外を書き込むことが立憲主義にかなうのか否か、というかたちで問題化されている。ここでは、主として立憲主義との関係について述べたいくつかの発言を拾ってみよう。

 パリ第2大学教授で著名な憲法学者であるオリヴィエ・ボーは、緊急事態条項を憲法に書き込む必要はないとの立場から、次のように述べる。

 「憲法典の中にそこからの逸脱を認めるような諸規定を書き込むことは、何ら法治国家原理〔日本でいう「立憲主義」とほぼ同じ意味〕の発展ではない」(ルモンド紙、2015年12月1日)

 「例外状態を憲法化すること、それはつまり例外状態を制度化し、日常化することであり、そのようなことは民主政の発展ではない」(同上)

 しかし、フランス憲法は既に、 ・・・続きを読む
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筆者

井上武史

井上武史(いのうえ・たけし) 九州大学大学院准教授

1977年生まれ。京都大学大学院法学研究科修了。博士(法学)。専門は憲法学。京都大助教、岡山大准教授を経て2014年から現職。2010年から2012年までフランスのパリ第1大学客員研究員。主な著書に「結社の自由の法理」(信山社)、「憲法裁判所の比較研究」(共著、信山社)、「La sphère privée」(共著、Société de législation comparée)などが、近刊に「一歩先への憲法入門」(共著、有斐閣)がある。