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「存立危機事態」は存在するか

安保法制の根幹をめぐるガチ論 中谷元・前防衛相VS木村草太・首都大学東京教授

松本一弥

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ガチ論 中谷元・前防衛相VS木村草太・首都大学東京教授(司会は松本一弥・WEBRONZA編集長)

 

中谷元・前防衛相(左)と木村草太・首都大学東京教授拡大中谷元・前防衛相(左)と木村草太・首都大学東京教授

国民の理解が広がらない中、本格運用が進む

 国論を二分した安全保障関連法が昨年9月に成立してから1年以上の時間が流れました。集団的自衛権の行使を認める法制が整備されたことを受けて、政府は本格運用に向けた様々な準備を進めています。

 その一方で、安保法制についての国民の理解はいっこうに広がらず、安保法に対する違憲の疑いも払拭(ふっしょく)されてはいません。リベラルや保守といった考え方や立場の違いを超えて、安保法制の全体像や細部のあり方、自衛隊の今後の運用の仕方などに依然として不安が強く残されているのが現状です。

 そんな中、政府は安保法を運用段階へと移行させるため、11月20日、陸上自衛隊を南スーダンでの国連平和維持活動(PKO)に派遣しました。また、南スーダンPKO派遣部隊に対しては、NGO職員らが武装集団に襲われた際に武器を持って助けに行く「駆けつけ警護」などが新たな任務として付与されました。

 南スーダンの情勢については、10月25日に政府からこんな文章が発表されています。

 「現在も、地方を中心に、武力衝突や一般市民の殺傷行為が度々生じている。首都ジュバについても(中略)今後の治安情勢については楽観できない状況である。政府としても、邦人に対して、首都ジュバを含め、南スーダン全土に『退避勧告』を出している。これは、最も厳しいレベル四の措置であり、治安情勢が厳しいことは十分認識している」(「派遣継続に関する基本的な考え方」)

 自衛隊員の今後が非常に懸念されるといわざるをえない状態です。

 そこで今日は、中谷元・前防衛相と木村草太・首都大学東京教授(憲法学)にお越しいただき、安保法制の根幹がはらむ問題点と課題を軸に徹底討論したいと思います(松本一弥・朝日新聞WEBRONZA編集長)。

戦後の政策を大きく転換

反対する野党銀に囲まれる中、安保関連法案の委員会採決をする浜田靖一委員長(中央右)=2015年7月15日拡大反対する野党銀に囲まれる中、安保関連法案の委員会採決をする浜田靖一委員長(中央右)=2015年7月15日

松本 最初に、これまでの議論の流れをざっと振り返っておきたいと思います。

 安全関連保障法は、安倍政権のもと、2015年9月の通常国会で自民、公明両党が採決を強行し、成立しました。集団的自衛権の行使を認める改正武力攻撃事態法などの10法を束ねた一括法「平和安全法制整備法」と、自衛隊をいつでも海外に派遣できる恒久法「国際平和支援法」の2本で構成されています。

 昨年9月の成立を経て、安保法は今年3月29日に施行されました。

 自衛隊の海外での武力行使や、米軍など他国軍への後方支援を世界中で可能としており、戦後日本が維持してきた「専守防衛」の政策を大きく転換したわけです。

 戦後の政権は、一貫して集団的自衛権行使を認めてきませんでした。また、これまでの政府解釈では、日本が「自衛の措置」として武力を使えるのは、日本が直接攻撃を受けた場合に限定してきました。

 しかし、改正武力攻撃事態法に盛り込まれた「武力行使の新3要件」(キーワード)は、日本が直接攻撃を受けていなくても、密接な関係にある他国への武力攻撃が発生し、これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある場合(存立危機事態)であれば、集団的自衛権を使った武力攻撃を認めたのです。

キーワード<武力行使の新3要件>集団的自衛権を使う際の前提条件
(1)密接な関係にある他国への武力攻撃が発生し、これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険があること(存立危機事態)
(2)これを排除し、我が国の存立を全うし、国民を守るために他に適当な手段がないこと
(3)必要最小限度の実力行使にとどまるべきことーーの3点からなる

 このようにして安倍政権は従来の憲法解釈を変え、集団的自衛権の行使を認めて安保法制を作りましたが、日本の自衛隊が具体的にどんな局面で何をどこまでできるのかについてはあいまいな部分が残されています。

 そこで今日は、集団的自衛権の行使要件として新たに盛り込まれた「存立危機事態」とは何か?という点を中心に、それ以外の様々な論点も含めて改めて議論したいと思います。「存立危機事態」をめぐっては、昨年の国会審議を通じて政権側の答弁があいまいで、疑問点が解消されたとはいえない状態が今日まで続いているからです。

 木村さんは昨年7月13日、衆院特別委員会の中央公聴会に参加され、「存立危機事態条項(武力行使の新3要件)が、仮に日本への武力攻撃の着手前の武力行使を根拠づけるものだとすれば、明白に違憲だ」と発言されました。

 また、「政府が『我が国の存立』という言葉の明確な定義を示さないために不明確なものになっていて、集団的自衛権行使の是非以前に、そもそもあいまい不明確であることを理由に違憲の評価を受けるだろう。あいまいなままでは国民は法案の適否を判断しようがない。これでは政府に白紙で一任するようなもので、法の支配の危機だ」と指摘しています。前置きが長くなりましたが、では木村さんから発言をお願いします。

「存立危機事態」とはそもそも何か?

木村 安保法制が成立したことを受けて、自衛隊法76条第1項第2号が改正され、いわゆる存立危機事態での防衛出動が可能になり、場合によっては武力行使ができるようになった、これが今回の集団的自衛権の行使容認の核心部分ということになるわけです。

第六章 自衛隊の行動 (防衛出動)
第七十六条  内閣総理大臣は、次に掲げる事態に際して、我が国を防衛するため必要があると認める場合には、自衛隊の全部又は一部の出動を命ずることができる。この場合においては、武力攻撃事態等及び存立危機事態における我が国の平和と独立並びに国及び国民の安全の確保に関する法律 (平成十五年法律第七十九号)第九条 の定めるところにより、国会の承認を得なければならない。
一  我が国に対する外部からの武力攻撃が発生した事態又は我が国に対する外部からの武力攻撃が発生する明白な危険が切迫していると認められるに至つた事態
二  我が国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃が発生し、これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある事態
2  内閣総理大臣は、出動の必要がなくなつたときは、直ちに、自衛隊の撤収を命じなければならない。

 

木村草太さん拡大木村草太さん

木村 私がわからないのは、この条文の第2号の「我が国の存立が脅かされ」るという場合の、「存立」という言葉の意味です。この存立という言葉は、この条文を運用する上で極めて重要な概念になってくると思うのですけれども、どのように定義しているのでしょうか?

中谷 存立は、言葉の通りの意味でありまして、「存在し、成り立つこと」です。そして、存立危機事態は、法律に書いてある通りでして、密接な関係にある国に武力攻撃が発生し、「これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある状態」ということです。これは、そのままでは、すなわち、その状況の下、武力を用いた対処をしなければ、我が国が武力攻撃を受けた場合と同様な深刻・重大な被害が国民に及ぶことが明らかな状況であります。

木村 この条文の構造には三つの条件があると私には読めます。①一つ目は「我が国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃」があった場合、②二つ目は「我が国の存立が脅かされ」ること、③三つ目が「国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある事態」です。

 しかし今の説明だと、②と③の条件の違いがはっきりしません。何があると国家の存立が脅かされるのかという点が不明確です。「我が国の存立」という言葉に意味はないということですか? 

中谷元さん拡大中谷元さん

中谷 いや、そういうことでなくて、条文で定義した通りであります。「我が国の存立」の意味としては、あたりまえですが、先ほど述べた通り、我が国という国家が存続し、成り立つということでして、これが、我が国と密接な関係にある国に対する武力攻撃が発生することで、「脅かされる」ということです。

木村 この「存立が脅かされる」という言葉の定義ができていないのではないかということを申し上げているわけです。

 「存立が脅かされる」場合とはどういう場合ですかと聞かれて、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が覆される明白な危険がある場合だというふうに答えるとなると、それはつまり②の条件が満たされる場合とは、③の条件を満たす場合ですと言っているのと同じです。そうなると、この②と③は同じことを言っていて、②には特別に意味はないということになりかねないですね。

中谷 いや、意味がないということではなくて、これは一つの文章ですから、「我が国の存立が脅かされ」と「国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある」がセットになります。密接な関係国への武力攻撃によって、「我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある」ということです。

木村 「存立」という言葉は、国民の権利とは別に国家全体にかかわることで、②は独立して意味がある文言であるべきだということを指摘したいと思います。

 近代国家とはつまり主権国家のことです。日本は主権国家ですから、法学的には、日本国家が主権国家として存立をしているかどうか、「我が国の存立」が維持されているかどうかは、基本的には「主権の侵害があるかどうか」というところで認定をされるべきではないか。少なくとも私が勉強してきた憲法学、あるいは国家論ではそう定義をするのが自然です。

 その意味で、集団的自衛権を行使できるかどうかは、「我が国の主権に対する侵害があるかどうか」で認定されるべきではないでしょうか?

中谷 「我が国の存立が脅かされる」という文言通りの意味があります。木村先生が言われているのは、「国の存立」は、国民の権利とは別であるということですが、たしかに国家としての主権の問題もあると思いますので、そのように考えていただいてかまわない場合もあると思います。私としましては、条文上にある国民の様々な権利が根底から覆されるような状況も、「国の存立」に影響すると捉えております。

 どちらにしても、国家が存立の危機に陥らないように対処するということがとにかく重要ですので、密接な関係国に対する武力攻撃によって、「我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある」という事態を設けました。

「極めて例外」な事態とは?

木村草太さん拡大木村草太さん

松本 昨年9月17日にまとまった安保関連法制の附帯決議の中には、非常に興味深い文言が入っています。それはこう述べられています。

「現在の安全保障環境を踏まえば、存立危機事態に該当するような状況は、同時に武力攻撃事態等にも該当することがほとんどで、存立危機事態と武力攻撃事態等が重ならない場合は、極めて例外である」

 また、安保法制の法案策定にかかわった政府関係者の中には「実は存立危機事態という状況は存在しないのだ」と話す人もいます。「いや、そんなことはない」と否定されるのであれば、ぜひ具体例を挙げて下さい。

中谷 具体的な例を包括的に示すことはできませんが、あえて言えば、例えば、我が国周辺で、我が国と密接な関係にある国、米国に対して武力攻撃がなされたとして、その時点では、まだ我が国に対する武力攻撃が発生したとは認定されないものの、攻撃国は、我が国をも射程にとらえる相当数の弾道ミサイルを保有していて、その言動などから我が国への武力攻撃の発生が差し迫っている、といった状況であり、そのような状況の下、米国の弾道ミサイル対応の艦艇に対する武力攻撃を早急に止めなければ、我が国が武力攻撃を受けた場合と同様な深刻、重大な被害が及ぶことが明らかな場合が挙げられます。

木村 日本への武力攻撃の着手がないにもかかわらず、「日本の存立が脅かされている」と認定していいのでしょうか?

中谷 上のような状況下において、我が国に対する武力攻撃の発生を待って対処するのでは、弾道ミサイルによる第一撃によって取り返しのつかない甚大な被害が及ぶことになる明らかな危険がある場合には、「我が国の存立が脅かされている」と言えます。まさに、我が国への武力攻撃はなされていませんが、武力攻撃を受けたと同様な深刻、重大な被害が及ぶおそれがあるのです。このような事態を存立危機事態と定義し、武力の行使を可能としました。

「一つのレーダーだけでは対処できない」

中谷元さん拡大中谷元さん

松本 公海上で弾道ミサイルの対応にあたる米艦に対しては、「米艦のイージス艦が持つ高性能のSPY1レーダーの性能の高さなどからして、自衛隊による防護が必要ないのではないか」との指摘もあります。米軍のイージス艦は通常、複数で活動している点も踏まえると、自衛隊の助けは必須ではなく、米艦防護は米艦自身で対応できるということになるのではありませんか?

中谷 一つのレーダーだけでミサイルに対処することはできません。例えば、宇宙空間には米国の早期警戒衛星(DSP)が上がっていまして、相手のミサイルが発射される瞬間を感知して早急に日本に通報してくれています。

 このほかにも、地上のレーダーサイトにある「ガメラレーダー」(FPSー5)や、イージス艦に搭載されたレーダーを始め、日米間で弾道ミサイルを捉えるレーダーがたくさん配備されています。どこで発射されても大丈夫なように警戒する複数のレーダーが必要なのです。その点、日本のレーダーだけでは限界があるので、日米で協力して対処しなければなりません。

松本 しかし、仮に米軍のイージス艦が相手のミサイル攻撃を受けて被害が出たとしても、弾道ミサイルを打ち落とす機能を備えた複数のBMD艦が神奈川県横須賀沖などに展開しています。「一部の米艦が攻撃された」というだけの事実をもって、日米の弾道ミサイル防衛システム全体が崩壊の危機にいきなり直面することになり、それがそのまま即座に日本の「存立危機事態」を招くーーというシナリオは極論ではないでしょうか?

中谷 まず、「一部の米艦が攻撃された」ことが、そもそも存立危機事態の前提となる「武力攻撃」に当たるのかという判断があり得ます。次に、仮にこれが武力攻撃に当たるとして、これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される危険性があるかで判断されるものですので、「一部の米艦が攻撃された」との事象をもって、即座に存立危機事態を認定するわけではありません。

 存立危機事態の認定については、個別具体的な状況に即して、政府がすべての情報を総合して客観的、合理的に判断します。主に、①攻撃国の意思、能力、②事態の発生場所、③事態の規模、態様、推移などの要素を総合的に考慮し、我が国に戦禍が及ぶ蓋然性と国民が被ることとなる犠牲の深刻性、重大性などから客観的、合理的に判断することとなります。

 すなわち、先ほど例として挙げさせていただいた、弾道ミサイルのケースは、すべからく存立危機事態になるというわけではなく、存立危機事態に「該当し得る」例として挙げたまでです。我が国が早急に対処しないことで生じる米国の弾道ミサイル防衛システムの崩壊によって、我が国に取り返しのつかない甚大な被害が及ぶ明らかな危険が存在するケースはあり得ると言っているまでです。逆に言わせていただければ、そのようなケースが絶対にないとは誰が断言できるのでしょうか。

松本 今の説明をうかがっていると、要はケースバイケースで、実際に起きてからでなくてはわからないという感じですね。「政府がすべての情報を総合して客観的かつ合理的に判断する」といわれても、それでは政府に対する事実上の丸投げの域を出ないのではないでしょうか? 

 将来、政府からの説明を受けた国会が、存立危機事態を認定して集団的自衛権の行使を承認しようとするケースが仮に浮上した場合、特定秘密保護法がある中、その前段として、政府は国会に対し、国会が正しい判断をするための必要かつ十分な機密情報を開示するでしょうか? 言い換えれば、「すべての情報を総合して客観的かつ合理的に判断」した当の根拠をはっきりと開示するでしょうか? あるいは2003年のイラク戦争開戦の際のブッシュ政権のように、政府が間違った情報を使って議会や国民に説明を行い、開戦を正当化してしまった場合、どうなるのでしょうか? その際の政府の結果責任を、具体的なファクトに基づいて、後から国会やメディア、研究者らが検証することははたして可能なのでしょうか? 様々な疑問がわき起こってきます。

  存立危機事態をめぐるこれまでの説明をうかがっていて、「なるほど『存立危機事態』」が具体的にイメージできるようになった」とはやはり言えないと私は考えます。

木村 確認させていただきたいのですが、すべての米艦に対する攻撃が日本の「存立危機事態」にあてはまるわけはないですね? 「存立危機事態」にあたるとして日本が防衛出動を検討する場合、日本の防衛に協力している米艦への攻撃が対象になるとして、その範囲はどうやって判断するのですか?

 その米艦への攻撃が、日本に対する武力攻撃への着手と認定できる場合でないと、条文上は存立危機事態の条文も使えないのではないでしょうか。

中谷 米国に対する武力攻撃が発生するすべてのケースが、存立危機事態になるわけでは当然ありません。また、存立危機事態を認定した後でも、米国に対する武力攻撃のすべてに対処するわけではありません。

 すでに存立危機事態が認定されているとして、「存立危機武力攻撃」、これは条文上、「我が国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃であって、これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険があるもの」と規定されていますが、これを排除するために、武力の行使の新たな3要件を満たす限りにおいて対処することとなります。「存立危機武力攻撃」が排除できれば、対処は終わりです。

 「憲法違反ではないか」

木村草太さん拡大木村草太さん

木村 「存立危機事態」という概念は1972年の政府見解にも出てきますが、この時は「存立危機事態」だと認定できるのは我が国が武力攻撃を受けた場合に限られると明言しています。

 だとすると、72年見解と矛盾せずに「存立危機事態」を認定できるのはやはり、日本が武力攻撃を受けた場合に限定されなければおかしい。にもかかわらず今回の「存立危機事態」条項が、日本への武力攻撃の着手がない段階での武力攻撃を根拠づけるものとなっているのだとすれば、憲法違反だと考えます。

中谷 平和安全法制では、「限定的な集団的自衛権」の行使を容認しましたが、これは、木村先生がご指摘された1972年(昭和47年)の政府見解で示されている憲法解釈の基本的な論理を変えるものではないため、憲法違反との指摘は当たりません。

 我が国を取り巻く安全保障環境が客観的に大きく変化していることは理解していただけると思いますが、この現実を踏まえて、従来の憲法解釈との論理的整合性と法的安定性に十分留意し、昭和47年の政府見解における憲法第9条の解釈の「基本的な論理」の枠内で、国民の命と平和な暮らしを守り抜くための合理的な当てはめの帰結として、「限定的な集団的自衛権」の行使は導き出されました。

 昭和34年の砂川判決では、「我が国が、自国の平和と安全を維持し、その存立を全うするために必要な自衛の措置を取りうることは、国家固有の機能の行使として、当然のことと言わなければならない」となっておりまして、憲法上、「自衛の措置」を取ることが認められております。昭和47年の政府見解は、この考え方と軌を一にしています。

 そして、存立危機事態における武力の行使、つまり、「限定的な集団的自衛権」の行使の認定は、砂川判決で認められた、つまり憲法上認められた「必要な自衛の措置」として整理しているため、平和安全法制は合憲であると確信しています。

 憲法上認められている「自衛の措置」は、個別的自衛権、集団的自衛権という区別をして論じられているわけではないのです。「必要な自衛の措置」すなわち、我が国が、自国の平和と安全を維持し、その存立を全うするために必要となる国家固有の権能とは何か、それはどうあるべきかを考えた結果、「限定的な集団的自衛権の行使の容認」は導き出されました。

 昭和47年当時、それは、我が国に対する武力攻撃の着手を想定した個別的自衛権だけでありましたが、現在の厳しい安全保障環境等を勘案しますと、それは、個別的自衛権だけでなく、「限定的な集団的自衛権」も必要になったということなのです。

「密接な関係にある」とは何か

中谷元さん拡大中谷元さん

木村 自衛隊法76条第1項第2号に戻ります。ここでは、「我が国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃が発生」したことが、この条項の一つ目の条件となっていますが、うかがいたいのは「密接な関係にある」という文言の意味についてです。

 「密接な関係にある他国」の「密接な関係」という言葉は、限定がかかっているかのように見えるのですが、とはいえ必ずしも「同盟条約のようなものを結んでいる」という言葉にはなっていない。この「密接な関係にある」という言葉は、一体どのぐらい限定の意味があるのか? この点についての中谷さんのご理解をうかがいたいと思います。

中谷 「密接な関係にある」というのは、外部からの武力攻撃に対し、共通の危険として対処しようという共通の関心を持ち、我が国と共同して対処しようとする意思を表明する国を指しておりますが、我が国の安全保障において同様の価値観とか、同様の条件を有しているという意味におきまして、具体的には日米安保条約における米国がそのような中に入ります。それ以外にも、安全保障的な関係において我が国と同じような考え方や利害を有する国のことをいうわけですが、相当限定されると考えています。

木村 昨年の国会審議では、中東・ホルムズ海峡での機雷除去が集団的自衛権を行使する事例にあたるかどうかが問われました。ホルムズ海峡というのはイランとオマーンの国の領海ということになります。ホルムズ海峡にどこかの国が機雷を敷設した場合、イランやオマーンといった国も、今お話されたような安全保障において日本と同様の考え方や利害があるから、「密接な関係にある他国」というカテゴリーの中に含まれ、自衛隊はホルムズ海峡に行くという話なのでしょうか?

中谷 先ほども述べた通り、米国以外の外国が、「我が国と密接な関係にある他国」に該当する可能性は、現実には、相当限定されると考えられます。また、あらかじめ特定しているものではなく、武力攻撃が発生した段階において、個別具体的な状況に即して判断されます。

 ご指摘のあったホルムズ海峡における機雷掃海のケースでは、新たな「武力行使の3要件」に該当する場合もあり得ると考えていますが、現在の国際情勢に照らせば、現実の問題として発生することを具体的に想定しているものではありません。

 その上で申し上げますと、海洋国家である我が国にとって、国民生活に不可欠な資源や食糧等を輸送する船舶の安全確保は極めて重要です。我が国が輸入する原油の約8割、天然ガスの約3割は、ホルムズ海峡を通過しており、ホルムズ海峡は、エネルギー安全保障の観点から極めて重要な輸送経路となっています。同海峡に武力攻撃の一環として機雷が敷設されますと、国民生活に死活的な影響が及ぶことがあり得ますので、このようなケースに対して備える、すなわち、国際法上、武力の行使となるようなケースで実施される機雷掃海を実施できるような法的な枠組みを作っておくことが必要なのです。

「一国のみで平和を守ることはできない」

木村草太さん拡大木村草太さん

木村 今のお話をうかがっていると、「密接な関係」という言葉にはあまり意味がなくて、武力攻撃が日本の存立というものにかかわってくるのか、というところで判断をするということですか?

中谷 条文上の規定ですから、意味がないということは当然ありません。「密接な関係にある他国」は、一般的には先ほど述べた通りです。

 その上で、日米同盟の存在やこれに基づく米軍の活動は、我が国の平和と安全を維持する上で死活的に重要であり、同盟国である米国は、基本的に「密接な関係にある国」に当たりますが、米国以外の外国が該当する可能性は、現実には、相当限定されると考えられます。いかなる国が該当するかは、個別具体的な状況に即して、判断されることとになります。

木村 その時点、その時点での協力関係といったようなもので認定されていくものであるわけですか?

中谷 我が国を取り巻く安全保障環境は一層厳しさを増しておりまして、今や脅威は容易に国境を越え、もはや、どの国も一国のみでは、自国の安全を守れない時代となっていますので、他国と協力して自国の安全保障を考えることは重要です。しかしながら、繰り返しになりますが、どの国が「我が国と密接な関係にある他国」に当たるかは、米国を除けば、あらかじめ特定されているものではなく、武力攻撃が発生した段階において、個別具体的な状況に即して判断されるものです。

木村  では逆に「密接な関係」にないからこの条文は使えないのだ、という場合というのはあり得るわけですね?

中谷 「我が国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃」が、存立危機事態の認定の要件の一つになっているわけですから、仮に我が国と密接な関係にない国に武力攻撃があったとしても、この規定は発動されないのは当然です。

「受動的かつ限定的」な機雷掃海と海外派兵

中谷元さん拡大中谷元さん
松本 先ほどのホルムズ海峡の機雷掃海についてですが、現時点でいうとあそこの国際通航路はオマーン領海に設置されているわけですね。

 安倍首相は「(機雷掃海は)受動的かつ限定的な行為」だと答弁されていますが、そのホルムズ海峡に入っていって自衛隊が機雷を掃海するとした場合、機雷掃海というのはそもそも国際法上では「武力行使」ととらえるのが常識ですから、ホルムズ海峡の機雷掃海は「海外派兵」にあたることになってしまいます。

 国会でも議論になりましたが、改めてそのあたりはどう考えているのでしょうか?

木村 そこですよね。安倍首相がいう、「機雷の除去は基本的に『受動的かつ限定的』な行為だから、海外派兵は一般に許されないという、海外派兵の一般禁止に抵触しない」という説明ですが、それははたして本当か?ということです。

中谷 これは他国に対する武力攻撃の一環として敷設された機雷については、それが遺棄されたものと認定できなければ、それを除去する行為は、武力の行使にあたりますが、安倍総理が答弁されている通り、機雷の除去の性質上、受動的、限定的なものであるため、いわゆる海外派遣のごとく、必要最小限度を超えるものでないため、これを他国領域で実施しても、海外派兵の一般禁止には抵触しません。

木村 となると、武力行使のために自衛隊を派遣するということになりますよね? ということは、海外派兵の一般禁止に触れるのではないか。武力行使の新3要件とは別に、海外派兵の一般禁止というのがあるわけですから、それに触れているのではないかというのが松本さんの御指摘だと思います。

中谷 繰り返し国会でも説明しましたが、これは機雷が敷設されたということで我が国の存立にかかわるような場合は、機雷を除去しないと石油が止まって、これを長期間やりますと大変な状態が来るかもしれないという状況です。

 ホルムズにおける機雷掃海については、機雷が敷設された後、事実上停戦状態となって、戦闘行為がもはや行われていないものの、正式な停戦ではないというケースがあり得ます。その場合、機雷は遺棄機雷ではありませんので、形式上、当該機雷を除去することは、武力の行使になります。そして、実施するエリアが他国の領域であれば、形式上、いわゆる海外派兵に当てはまります。

 しかしながら、機雷除去は、相手方によってすでに敷設された機雷を除去するにとどまる行為であり、また、民間船舶等の安全な航行の確保という限られた目的の下に行われるという意味において、受動的かつ限定的であるということですから、外国の領域での武力の行使に該当するものの、「海外派兵の一般的禁止」に当たらず、「必要最小限度」のものとして、武力の行使の新3要件を満たす場合があり得る、という考えです。

 今回、このホルムズにおける機雷掃海にあたっては、機雷が敷設された後、事実上停戦状態となって戦闘行為がもはや行われていないものの、正式な停戦ではないというなケースがあるわけです。その場合に「受動的かつ限定的な行為」ということで、外国の領域の中で行うものであっても、武力行使の新3要件を満たす場合があり得る、という理解です。

木村 じゃあ、海外派兵にはあたるが、その例外ではある、ということなんですね?

中谷 ええ。これは例外ということは言っております。まったくの繰り返しになってしまいますが、わかりにくいので、もう一度申し上げますと、武力の行使の目的を持って武装した部隊を他国の領土、領海、領空へ派遣する、いわゆる「海外派兵」は、一般に自衛のための必要最小限度を超えてしまいますので、それだけで憲法上許容されないということになりますが、他国の領域での「武力の行使」であっても、機雷除去は、その性質上、受動的、限定的な行為ということで、必要最小限度を超えず、武力の行使の新3要件を満たす場合があり得るということを述べてきております。すなわち、他国領海での機雷除去が可能となる場合があるということです。

「受動的かつ限定的」とは条文のどこにも書いていない

木村草太さん拡大木村草太さん

木村 この点なのですけれども、NHKの番組でも中谷先生とご一緒させていただいた時に、この条文自体には「受動的かつ限定的な行為に限る」とは書いていなくて、自衛隊が出動した場合には武力行使一般ができるという条文の構造になっています。

 ですから、事実上、停戦があった後の機雷の除去だけに限定されず、海軍基地への攻撃等もすべてできることになる。技術的にはともかく、条文上は受動的かつ限定的なものに限るとはどこにも書いていないので、条文上はできるということになっているのではないかという疑問が出てくるわけです。

中谷 それは武力行使の新3要件の中の「必要最小限度」ということですよね。

木村 必要最小限度の範囲を検討した結果、空爆や基地への攻撃が必要だと判断された場合には、「受動的かつ限定的行為」にとどまらないということですか?

中谷 かつての湾岸戦争での戦闘、つまり、大規模な空爆や砲撃を加えたり、敵地に攻め入るような行為に参加することは、必要最小限度の自衛の措置の範囲を超えるものであって、それだけで憲法上認められるものではありません。したがって、他国の領域で航空優勢、海上優勢を確保するために大規模な空爆などを行うことは、新3要件を満たすものではないということになります。

 その上で、繰り返しになりますが、ホルムズ海峡における機雷の除去については、正式停戦前に実施すると、武力の行使と整理されてしまいますが、その行為の性質上、あくまでも受動的かつ限定的な行為でありますから、他国領域で実施するとしても、新3要件を満たす場合があり得るということです。

木村 それは行い得ると?

中谷 それは、他国の領域における武力の行使といえども、憲法上認められた自衛の措置として、必要最小限度を超えずに、新3要件を満たすことがあり得るということです。

木村 この今回の法制について心配されている方は、「受動的かつ限定的行為に限られる」という説明を聞いて安心された方もいらっしゃると思います。しかし、この受動的かつ限定的なものに限るという法律上の文言の根拠が、この条文ではわからないわけです。

中谷 ご指摘の通り、受動的かつ限定的という文言は、法定されておりませんが、機雷除去の性質については、国会で何回も答弁しておりますし、政府見解も出しております。規定されていないことをもって、一般に必要最小限度の自衛の措置を超えてしまう、憲法上認められていない、いわゆる「海外派兵」を自衛隊が行うことは決してありません。

海外派兵はできないという原則がある

木村 そうすると、武力行使一般の中に、受動的かつ限定的でないものも含まれてしまうということになりませんか?

中谷 それは海外派兵をしませんという原則があります。これは、他国の領域で武力の行使を行うことは、それ自体で、憲法が認めている自衛の措置を一般に超えてしまうということです。そういう中で、我が国としてなし得ることとして、ホルムズ海峡に機雷が設置されて、その後、事実上停戦状態になった、しかし、停戦合意はされていないというような場合に、それを除去するということは、たしかにこれは国際社会では武力行使になるわけですが、しかしそのようなケースにおいて、我が国の存立にかかわるような場合であれば、このようなケースに対して備えを行っていくこともできるということです。

木村 お話をうかがっていると、海外派兵の一般的禁止というのは、新3要件とは別にかかってきて、国際法上は武力行使にはあたるかもしれないけれども、受動的かつ限定的なものについては海外派兵の一般禁止に触れないというご理解なんですか?

中谷 いわゆる海外派兵の一般的禁止については、他国における武力の行使というものは、一般には、憲法が認めている自衛の措置を超えてしまうので、禁止すると整理されたものです。また、武力の行使の3要件は、憲法が認めている「自衛の措置」「武力の行使」とはどういうものかを示しているもので、まさに「武力の行使」の要件です。したがって、両者の根っこは同じだと言えます。

木村 受動的、限定的行為に限られるのであると。

中谷 受動的、限定的行為である「機雷の除去」は、正式な停戦合意がなされる前に他国の領域で行うものであっても、必要最小限度を超えない場合があり得るということを先ほどからご説明しているわけです。

法的な歯止めは本当にかかっているか?

中谷元さん拡大中谷元さん

木村 存立危機事態における武力行使は受動的、限定的なものに限られる。これが中谷さん、あるいは安倍内閣の理解であると言ってよろしいのでしょうか?

中谷 違います。受動的、限定的という文言が問題になるのは、あくまでも他国の領域における武力行使、海外派兵のケースです。そして、受動的、限定的との文言は、機雷の除去の文脈で使用しています。当然のことながら、他国の領域の外での武力行使は、いわゆる海外派兵の枠外になります。存立危機事態の際、他国の領域外で武力行使を行うことはあり得ます。

木村 存立危機事態は認定できる、存立危機事態ということになれば武力行使は許容される、これが今回の自衛隊法の構造ですね。仮に存立危機事態と認定できても、海外で行う実力の行使については、受動的、限定的なものに限らないといけないということですか?

中谷 ホルムズ海上における機雷の除去については、他国の領域における武力の行使の実例とよく聞かれてきたことなので、取り上げたわけであります。海外における武力行使の禁止ということで、必要最小限度を超えることはしませんから、そういう中に、機雷の除去のような受動的、限定的な行為を当てはめてみますと、必要最小限度の中に考えられ得るということなんですね。

木村 受動的、限定的というのは、法律のどこに書いてあるんですかと問われれば、どこということになるのでしょうか?

中谷 それは、先ほども述べた通りでして、ご指摘のとおり、受動的かつ限定的という文言は、法定されておりませんが、機雷除去の性質については、国会で何回も答弁し、政府としての考えを丁寧に説明してきておりますし、政府見解も出しております。

時の政府の恣意的な解釈によって拡大することがないように

木村草太さん拡大木村草太さん
木村 そうすると、空爆をしないと存立危機がやまないというような状況では、空爆も行い得るということですか?

中谷 これは、他国における領域内での武力行使はしませんという原則がありますので。

木村 そこに触れるので、できないと。

中谷 そう考えているわけです。

木村 その場面での政治判断があると思いますが。私がうかがいたいのは、法的に歯止めがかかっているのかどうかということです。

中谷 これは先ほども申しました通り、まず、海外派兵の一般的禁止、これは原則としてあります。その上で法律的には、武力行使の新3要件の中で考えていくということであります。

 そして、新3要件の第3要件の「自衛のための必要最小限度を超えてはならない」ことは、自衛隊法第88条第2項や改正された事態対処法第3条第4項に、その趣旨が明文上、規定されています。したがって、いわゆる「海外派兵の一般的禁止」の例外が、時の政府の恣意的な解釈によって拡大することがないよう担保されています。

木村 海外派兵はしない?

中谷 ええ。外国の領域における武力行使については、基本的に公海及びその上空において行われるということでして、ホルムズ海峡での機雷の掃海のほかには、現時点で個別具体的な活動を念頭に置いているわけではありません。そして、ホルムズ海峡における機雷の除去についても、国会でも答弁してきた通りですが、現在の国際情勢に照らせば、現実の問題として発生することを具体的に想定しているものではありません。

木村 ホルムズ海峡でやる場合には受動的、限定的であるから、海外派兵の禁止には触れないということですか?

中谷 何度もご説明している通り、機雷の除去活動そのものが受動的、限定的なものなんです。ですから、一般には、他国における武力の行使は、それだけで憲法で認められている武力の行使の必要最小限度を超えてしまうということで、いわゆる海外派兵の一般的禁止があるわけです。ところが、他国領域における機雷除去は、正式な停戦前に実施すると国際法上、武力の行使と位置づけられてしまい、形式上、海外派兵となってしまうのですが、受動的、限定的という活動の性質のため、武力の行使の必要最小限度を超えないこともあり得るということなのです。

木村 当然、停戦をして、向こうからの攻撃も受けないというような状態でないとできませんね?

中谷 ええ、そういう状態じゃないとできませんが、日本にとって必要最小限度という3要件のもとで考えると、そういうことが挙げられるということです。想定されるのは、正式な停戦合意はなされていないが、事実上の停戦状態となる場合があり得るのです。

シームレス、グローバル、メカニズム

中谷元さん拡大中谷元さん

木村 そうすると、アメリカは日本の防衛に資する活動をしているとか、日本の防衛に協力をしてくれているといっても、これもなかなか非常に微妙なところがあると思うのですが、中谷さんとしては、「この米艦が攻撃を受けたら、日本に協力をしてくれている」と認定できる、あるいは認定できないというのは何を基準に判断されるのでしょうか?

中谷 これはやっぱり日本を取り巻く安全保障状況の変化に伴って、こういった平和安全法制を整えてあらゆる事態に自衛隊が対応できるという法律を整備すると同時に、日米防衛協力のための指針、ガイドライン、これを改正しまして、平時から有事に至るまで、これも三つの要素で「シームレス」、「グローバル」、「メカニズム」という切れ目のない対応ができるようにしました。

 平時から日米間で共同計画を立てたり、協議するメカニズムをこしらえたり非常に密接に日米間で対応等、協議、相談しながら安全保障を守っていくという形にしていますので、米側の活動においてもしっかりとしたものになるようにしております。

外国からの要請がないと集団的自衛権は使えない

木村 あと二つ確認させてください。存立危機事態条項を使う場合、集団的自衛権ということになりますので、外国からの要請がないと国際法上、集団的自衛権は使えないわけですね?

中谷 はい。

木村 よく指摘されることですが、日本が存立危機という非常に危険な状況であるにもかかわらず、相手国からの要請がないと対応ができないというのはおかしいのではないかというご意見もありますけれども。

中谷 これは国際法上、集団的自衛権を行使する際には、相手国からの要請が必要となります。これも国会で議論になりました。当該要件は、明確には法定されてはおりませんが、自衛隊法第88条第2項で、「武力の行使に際しては、国際の法規及び慣例によるべき場合にあってはこれを遵守」とあります。

 そして、存立危機事態であることの認定と、当該認定の前提となった事実を対処基本方針に定めることが法定されておりますので、「他国からの要請」についても、そこに書き込まれるということで、その前提として、相手国からの要請があることは当然となります。これについても、国会審議の中でていねいに説明させていただきました。

木村 仮に要請もないのに武力行使をする場合には、法律違反にもなるということですね?

中谷 はい。それはあり得ないということです。

第7章 自衛隊の権限
第88条(防衛出動時の武力行使)
第七十六条第一項の規定により出動を命ぜられた自衛隊は、わが国を防衛するため、必要な武力を行使することができる。
2 前項の武力行使に際しては、国際の法規及び慣例によるべき場合にあつてはこれを遵守し、かつ、事態に応じ合理的に必要と判断される限度をこえてはならないものとする。

外国にいる日本人について

木村草太さん拡大木村草太さん

木村 自衛隊法76条第1項第2号にもう一度戻って、最後の三つ目、「国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある事態」についてうかがいます。

 例えば、外国に武力攻撃が発生した場合に、日本国籍を持つ日本人は外国にもたくさんいらっしゃるわけですから、どの国が攻撃をされたとしても、その場所に日本人がいるということは想定ができるわけですね。その場合、単にその場所に日本人がいる、その個人の生命を守るためにこの条項が使えるということではないわけですね? 

 つまり、ソウルやテヘランに攻撃が加えられたとして、その場所に日本人がいらっしゃると思うのですけれども、その方の生命が危ないという時に集団的自衛権が発動できるということではないのですね?

中谷 武力攻撃を受けた国に邦人がいるというだけで、自動的に存立危機事態になることはありません。邦人保護については、別の規定があります。

木村 邦人保護はまた別の条項ですね。

中谷 海外における日本人の生命を保護するための対応はできるようにはしています。

木村 それはそうなのですけれども、邦人の保護の条項には、集団的自衛権を行使してその国を攻撃している国に武力攻撃を加えるようなことは想定されていませんね?

中谷 ええ。邦人保護に関しては、自衛隊法第84条の3で在外邦人等の保護措置として規定しており、任務遂行のための武器使用を認めているが、これは武力の行使ではありません。

木村 また、自衛隊法76条1項2号はそういう邦人保護のようなシチュエーションに使う条文ではないですよね? これはあくまで防衛出動で、個々の国民の生命というよりは、まず、まさに国の存立、国の主権が脅かされている状況を想定しているのであって、単に外国にいる日本国民が危険にさらされている状況だから防衛出動ができるということではないわけです。

中谷 さきほど、お答えした通りです。単に外国に日本国民が危険にさらされていることのみをもって防衛出動はできません。最初に言ったように、条文の定義の通りで、密接な関係にある国に武力攻撃があり、これによって、我が国の存立が脅かされるかどうか、そして、国民の生命、自由、幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険があるかで判断されます。

木村 私がこの二つ目の条件にこだわったのは、この二つ目の条件がないと、攻撃を受けた被害国に日本人がいるというだけで集団的自衛権を発動して、本格的に武力攻撃ができるという運用になってしまいかねないからです。ですから、この「我が国の存立」という文言は、この条文の構造においてかなり重要な意味を持っているだろうということをご指摘して、考えをうかがいたかったのです。

湾岸戦争などと日本の「存立危機事態」の関係は?

中谷元さん拡大中谷元さん

木村 少し具体的な話をお聞きしたいのですが、安倍首相も含め、安倍内閣としては今回の安保法制ができたからといって、今後、湾岸戦争やアフガニスタンのような状況で自衛隊が空爆、日常用語でいえば戦争に参加したりすることはないのだということをかなりいろいろなところで強調されていたと思います。

 これは湾岸戦争やアフガニスタンの戦争であれば、日本の存立危機事態にあてはまらない、ということを言ってきたということでよろしいでしょうか?

中谷 これについては、国会の審議の中で安倍総理が、自衛隊が武力行使を目的として、かつての湾岸戦争やイラク戦争での戦闘、すなわち国民の方々が思い浮かべるような、敵を撃破するために大規模な空爆や砲撃を加えたり、敵地に攻め入るような行為に参加することは決してない、と言ったわけですね。これは海外派兵の一般的禁止の典型例として申し上げているということです。

 これは政策判断ではなくて、武力行使の目的をもってそのような戦闘に参加することは、明らかに「武力行使の新3要件」にいう「必要最小限度の実力の行使」に該当するとは考えられない、従ってこのような実力の行使は憲法上認められないという考えから言ったわけであります。

木村 存立危機事態には当てはまっているのだけれども、必要最小限度を超えるからできないという話なんですか?

中谷 従来から、いわゆる海外派兵というのは必要最小限度を超えるのだということで憲法上許されないと解してきたわけです。

木村 湾岸戦争やアフガニスタン戦争の時に、この条文が仮にあったとして、この存立危機事態の条項にあてはまるのか、あるいはあてはまらないのかということをうかがいたいのですが。

中谷 いかなる事態が存立危機事態に該当するか否かについては、個別具体的な状況に即して政府がすべての情報を総合して客観的、合理的に判断する必要があるため、限られた与件のみによって、存立危機事態の要件を満たすのか否かを一概にはお答えできません。つまり、過去にあった湾岸戦争やアフガン戦争が存立危機事態となるのかといったことに一々お答えすることができません。

 その上で、繰り返しになりますが、かつての湾岸戦争やイラク戦争での戦闘、すなわち国民の方々が思い浮かべるような、敵を撃破するために大規模な空爆や砲撃を加えたり、敵地に攻め入るような行為に参加することは、「海外派兵」の典型例であり、新3要件のうち、第3要件にいう、必要最小限度の実力の行使に該当するとは考えられない、よって、このような実力の行使が憲法上認められることにはならないというわけです。

「何にあてはまらない」のか?

木村 それではその場合、存立危機にあてはまらないのは、どの要件が欠けていたからなのでしょうか? 湾岸戦争の被害国はクウェート、アフガニスタン戦争の被害国はアメリカということになりますが、まず湾岸戦争については、クウェートが我が国と密接な関係にないということだったのか、それとも関係にあるかもしれないが、存立が脅かされることはないということだったのか、これはどちらなのでしょうか?

中谷 これは、先ほどの答えとまったく同じでして、恐縮ですが、その上で、もう少し敷衍(ふえん)すれば、他国領域で武力の行使を行うということは、それだけで憲法が認めている必要最小限度の自衛の措置を超えてしまいます。したがって、そのようなことは、我が国は行わないし、行えないのです。そうであるのに、他国領域で武力行使が行われた過去の事象の当てはめ、すなわち、湾岸戦争だったら存立危機事態になるとかといった当てはめをわざわざ行うことにいかなる意味があるのかということになると思います。

木村 法律がもしあったとしても、「あてはまらないんですよ」ということを安倍総理はずっとおっしゃっていて、その場合、「何にあてはまらない」のか?ということをうかがいたいということです。

中谷 いかなる文脈での総理のご発言か、にわかにはわかりませんので、誤解を恐れずに申し上げると、他国領域での武力行使は、そもそも憲法が認めていないので、それを存立危機事態の要件や新3要件に当てはめようとしても、当てはまらないということではないでしょうか。先ほど、私が述べた、他国領域での武力行使の事象の当てはめには意味がないと同旨ではないかと思います。

極めて重要な安保法制の付帯決議

松本 先ほども触れましたが、昨年の9月17日ですが、安保関連法案の参院での審議が大詰めを迎えるさなかに、まさに最終局面で法案に極めて重要な付帯決議がつけられました。国会が今後、自衛隊の活動を監視するシステムを作るよう促しているなどの点で極めて重要な決議です。

 この付帯決議についての報道は十分とはいえないと思いますが、この修正協議は、自民、公明の与党と、次世代の党、日本を元気にする会、新党改革の3野党との間で行われたわけです。そして付帯決議として参院で議決したものを、閣議決定するということで法的効力を持たせるやり方が採用されました。その付帯決議の内容は以下の通りです。

一 存立危機事態の認定に係る新三要件の該当性を判断するに当たっては(中略)我が国に対する犠牲の深刻性、重大性などから判断することに十分留意しつつ、これを行うこと。さらに存立危機事態の認定は、武力攻撃を受けた国の要請又は同意があることを前提とすること。また、重要影響事態において他国を支援する場合には、当該他国の要請を前提とすること。
二 存立危機事態に該当するが、武力攻撃事態等に該当しない例外的な場合における防衛出動の国会承認については、例外なく事前承認を求めること。現在の安全保障環境を考えれば、存立危機事態に該当するような状況は、同時に武力攻撃事態等にも該当することがほとんどで、存立危機事態と武力攻撃事態等が重ならない場合は、極めて例外である。
三 平和安全法制に基づく自衛隊の活動については、国会による民主的統制を確保するものとし、重要影響事態においては国民の生死に関わる極めて限定的な場合を除いて国会の事前承認を求めること。また、PKO派遣において、駆け付け警護を行おうとするときは、改めて国会の承認を求めること。また、政府が国会承認を求めるに当たっては、情報開示と丁寧な説明をすること。(中略)また、当該自衛隊の活動について百八十日ごとに国会に報告を行うこと。
四 平和安全法制に基づく自衛隊の活動について、国会がその承認をするに当たって国会がその期間を限定した場合において、当該期間を超えて引き続き活動を行おうとするときは、改めて国会の承認を求めること。また、政府が国会承認を求めるに当たっては、情報開示と丁寧な説明をすること。また、当該自衛隊の活動の終了後において、法律に定められた国会報告を行うに際し、当該活動に対する国内外、現地の評価も含めて、丁寧に説明すること。また、当該自衛隊の活動について百八十日ごとに国会に報告を行うこと。
五 国会が自衛隊の活動の終了を決議したときには、法律に規定がある場合と同様、政府はこれを尊重し、速やかにその終了措置をとること。
六 国際平和支援法及び重要影響事態法の「実施区域」については、現地の状況を適切に考慮し、自衛隊が安全かつ円滑に活動できるよう、自衛隊の部隊等が現実に活動を行う期間について戦闘行為が発生しないと見込まれる場所を指定すること。
七 「弾薬の提供」は、緊急の必要性が極めて高い状況下にのみ想定されるものであり、拳銃、小銃、機関銃などの他国部隊の要員等の生命・身体を保護するために使用される弾薬の提供に限ること。
八 我が国が非核三原則を堅持し、NPT条約、生物兵器禁止条約、化学兵器禁止条約等を批准していることに鑑み、核兵器、生物兵器、化学兵器といった大量破壊兵器や、クラスター弾、劣化ウラン弾の輸送は行わないこと。
九 なお、平和安全法制に基づく自衛隊の活動の継続中及び活動終了後において、常時監視及び事後検証のため、適時提起説に所管の委員会等で審査を行うこと。さらに、平和安全法制に基づく自衛隊の活動に対する常時監視及び事後検証のための国会の組織の在り方、重要影響事態及びPKO派遣の国会関与の強化については、両方成立後、各党間で検討を行い、結論を得ること。

木村 この附帯決議は第2項で、「存立危機事態に該当するが、武力攻撃事態等に該当しない」、いわゆる「例外的な場合における防衛出動の国会承認については、例外なく事前承認を求める」というふうに明記されていますね。これは附帯決議であり、また内閣の閣議決定でもあるということですよね。

中谷 そうです。

木村 この条文を読むと、先ほどお話に出たような米艦に対する防護も、ちゃんと国会承認を受けてからでなければ自衛隊は出て行けないということになるわけですね?

中谷 米艦に対する防護と一口で申しても、一つの形態だけではありません。武力の行使に至らない自衛法第95条の2に基づく、「合衆国軍隊等の部隊の武器等の防護のための武器の使用」を利用した米艦防護もあります。

 ここでは附帯決議の第2項のお話なので、存立危機事態だけが生起している状況、または、存立危機事態と武力攻撃事態等が併存している状況があり得ます。付帯決議の第2項は、前者を指しており、この場合の防衛出動に関しては、例外なく事前に国会承認を求めなさいとしております。一方、後者のようなケース、すなわち、武力攻撃事態等も同時に生起している場合には、特に緊急の必要があり事前に国会の承認を得るいとまがないといったことが想定されますので、法律上、事後の国会承認を認められています。

 したがって、附帯決議は、後者のケースを含め、すべからく事前の国会承認を求めているものではないと認識しています。その上で、この付帯決議は、昨年9月17日に参議院特別委員会で議決されまして、19日に閣議決定をしております。つまり、政府は付帯決議を遵守し、その趣旨を尊重し、適切に対応することを約束をしておりますので、存立危機事態だけが生起しているケースでは、事前に国会の承認を求めることとなります

木村 ですから、米艦を防護するという場合でも、日本への武力攻撃着手がないにもかかわらず、いきなり内閣だけの判断で武力攻撃をしてしまうということはないのだということですね?

 政府の運用としては「こういう米艦への攻撃であれば自衛隊が守って良いのだ」というふうな国会の承認があって初めて行われる事態と理解すればいいわけですね?

中谷 先ほど述べた通りです。武力攻撃事態等にはなっておらず、存立危機事態だけが生起している場合には、防衛出動の国会承認は事前に求めるということです。ちなみに念のため、申し上げますと、事前、事後の区別をしなければ、存立危機事態でも武力攻撃事態でも、防衛出動をする際には、国会の承認を得なければなりません。

木村 これで仕組みはわかりました。

事後検証の重要性とイラク検証

松本 それから、附帯決議でもう一つ重要なのは、国会が今後、自衛隊の活動を監視するシステムというものを作るよう促しているという点で、まさにどうしていくのかをうかがいたいと思います。

 その点とも重なりますが、先ほども触れましたが「事後的な検証システム」というものをあらかじめ制度の中に組み込んでおかない限り、あとからまともな検証はできないということを強調しておきたいのです。

 たとえ安全保障関連の分野であっても、リアルタイムの情報開示が難しい局面があるにせよ、本来的には一定の時間が経過すればファクトとデータが白日のもとにさらされ、後生の研究者らによって厳しく検証される。国家はそこから教訓を学んで次なる事態に立ち向かっていくーーというプロセスを持っていることこそが民主主義国家のあり方というものであって、それが常態的に欠落している国はまともな民主主義国家とは呼べないのではないかと私は考えます。

 その悪しき実例として、ここで改めてイラク戦争をめぐる検証を振り返っておきたいと思います。

 米英主導の形で始まった2003年のイラク戦争では、開戦前にはアメリカが「戦争の大義」として語った一連の内容、すなわちイラクのフセイン政権は国際テロ組織のアルカイダと密接なつながりがあり、何より大量破壊兵器(WMD)を開発・保有しているといっていた一連の情報がすべてウソで、亡命イラク人のでっち上げたものにドイツやアメリカの諜報当局が飛びつき、まんまとだまされてしまった経緯が明らかになっています。

 イラク戦争当時、CIAなどのアメリカ政府の情報機関を代表して様々な情報の分析を統括する「国家情報官(NIO)」の一人だった人にワシントンで取材をしましたが、その人は、当時のチェイニー副大統領がCIAに何度も足を運んでプレッシャーをかけた結果、「自分がつかんでいる情報で政策決定者を喜ばせたい」という思いにかられてしまった分析官がいかに間違いを犯しやすくなるかを話してくれました。本来は事実に裏打ちされた正確で客観的な情報を分析するはずの分析官の分析が、次第に政策決定者と同じ方向を向くように引きずられていくという怖さです。日本にもその後できた国家安全保障会議(NSC)で「情報を総合的、客観的かつ合理的に判断するから大丈夫」というレベルの話ではありません。

 イラク戦争後、アメリカは2003年から2005年にかけて複数の調査団や独立調査委員会がイラク戦争を検証し、いずれも「WMDに関する戦争前の判断のほぼすべてにおいて、情報機関は完全に間違っていた」などと当時のブッシュ政権の対応を厳しく批判しました。オランダやオーストラリアでもイラク戦争検証に取り組みました。

 中でもイギリスの取り組みは徹底的で、2004年にはハットン委員会とバトラー委員会の二つの委員会が調査報告書を公表しました。しかしイギリス政府自身がイラク戦争に踏み切った理由や、その後の占領政策に納得していない国民を納得させられるレベルには達していなかったわけです。

 そうしたことから2009年には新たな独立調査委員会であるチルコット委員会が立ち上げられ、開戦前から撤退までの8年間を対象とし、大規模で包括的な調査に取り組みました。この間、ブレア元首相を始めとする政治家や情報機関幹部、外交官ら150人以上の対象者を網羅的に調べ上げ、2016年7月に調査報告書を公表し、開戦当時のブレア政権の判断と対応を厳しく批判しました。イラクでの軍事行動の決定についても「法的根拠があると決断する状況にはほど遠かった」と結論づけました。

 チルコット委員会がまとめた報告書は約260万語にも及ぶ膨大なものでした。何より「過去の失敗から教訓を導き出し、将来に生かそう」という姿勢に裏打ちされていた点が印象的です。これと極めて対照的なのが日本の対応で、民主党政権時代にわずか4ページのおざなりの資料を公表しただけで、政府内部の肝心な議論などは一切伏せられているわけです。中谷さんはどのように考えますか?

中谷 国会の事後チェックというのは大事だと思います。それが適切にできるように、やはり情報を国会に報告すると同時に、日本国政府として、海外における情報活動、これをより積極的にして、間違いのない情報を得るという組織的な活動も必要だと思います。国会の中で監視をするような仕組みを設けるということは議論をされて、与党と一部の野党との間では協議が開始されたと承知しております。

閣議決定を具体化する意思はあるか?

木村草太さん拡大

木村 この条項は非常に重要な内容をたくさん含んでいると思います。存立危機事態の時のコントロールもそうですし、松本さんが話された事後検証とか、あるいは活動中の自衛隊の監視、とりわけ第5項では「国会が自衛隊の活動の終了を決議したときには、法律に規定がある場合と同様、政府はこれを尊重し、速やかにその終了措置をとること」と定めている。

 国会が決議したら自衛隊は帰ってこなければいけないということは、国会が常時、自衛隊の活動を監視できるような仕組みを設けなくてはいけないということですね。そういう意味では、この閣議決定を具体化するために、法律の文章を法文化したり、あるいは国会の中で委員会の特別な制度を作ったりすることが今後必要になってくると思うのですけれども、これは自民党として今後そういうことに取り組まれる意思はあるのでしょうか?

中谷 はい。もちろんです。これは長い議論の末、与党と野党の3党でまとめられた附帯決議であります。また、閣議決定もしました。9項目からなる合意事項については、その存立危機事態の認定、それから、国会承認、報告、そして活動終了後の決議、実施区域、弾薬、大量破壊兵器の輸送、国会における監視、検証、こういった項目が入っております。これを閣議決定しましたので、適切に対処していきたいと考えています。

木村 私はとりわけこの第2項、「存立危機事態に該当するが、武力攻撃事態等に該当しない例外的な場合における防衛出動の国会承認については、例外なく事前承認を求めること」がすごく重要だと思うのですが、今後、具体的に法制化、あるいは国会議員の対応と考えた時に、中谷さんはこの中で特に優先順位の高い条項はどれだと思われますか?

中谷 国会というのは最大のシビリアンコントロールでありますので、ここでの承認については必要だという議論がかなりありました。

木村 2項のところですね。

中谷 はい。

市民の側は情報開示をどんどん政府に求めていくべきだ

木村 具体的にはどうしていくのでしょうか? 法律に事前の承認を求めると書き込んでいく対応をしていくということになるのでしょうか。

中谷 これは閣議決定までしていますので、その状況でありますが、武力攻撃事態ですら国会の承認を得る暇もないケースがあるわけですから、その点についてはこの附帯決議を当然、尊重しますけれども、国会においてしっかりと対応するようにしていくべきだと思います。私が大事だと考えるのは、国会における審査ですね。

 特にこの情報等の報告なども、やはり国内外、現地の評価も含めてていねいな説明をするということでございますので、こういった国会での審議なども活動を行いながら、当然行っていくべきものであると考えています。

木村 なるほど。市民の側としては当然、政府に説明義務があるという閣議決定までされているわけですから、わからないこと、開示を求めたいことは国会等を通じてどんどん政府にぶつけていくべきで、政府もそれに応えていくべきだということですね。

中谷 そうなんですね。

武器等防護の規定ー自衛隊法95条の2

木村 続いて武器等防護、後方支援というところに入っていきたいのですけれども、今回の安保法制の中で、とりわけこの自衛隊法95条の2の武器等防護の規定については、元防衛官僚の柳澤協二先生もかなり危険ではないかということをずっと訴えておられましたし、ほかにも激しい論戦があったところです。

自衛隊法(自衛隊の施設の警護のための武器の使用)
第95条の2 自衛官は、本邦内にある自衛隊の施設であつて、自衛隊の武器、弾薬、火薬、船舶、航空機、車両、有線電気通信設備、無線設備若しくは液体燃料を保管し、収容し若しくは整備するための施設設備、営舎又は港湾若しくは飛行場に係る施設設備が所在するものを職務上警護するに当たり、当該職務を遂行するため又は自己若しくは他人を防護するため必要であると認める相当の理由がある場合には、当該施設内において、その事態に応じ合理的に必要と判断される限度で武器を使用することができる。ただし、刑法第三十六条又は第三十七条に該当する場合のほか、人に危害を与えてはならない。

 まずこの条文の確認をさせていただきたいと思います。まさに中谷さんが参議院の蓮舫議員と去年かなり細かくやり合っていたところなのですが、まず、自衛隊法95条の第2項は自衛隊の武器等を防護するための武器の使用に関するもので、武力行使の根拠条文ではないという点。これは誤りではないですよね?

中谷 はい。そのとおりです。武力行使にはなりません。これはまず自衛隊と連携して、我が国の防衛に資する活動に従事している米軍の部隊の武器等を、武力攻撃に至らない侵害から防護するために現行の95条による武器使用と同様に極めて受動的、限定的な必要最小限の武器使用を認めるということで、条文上も我が国の防衛に資する活動から現に戦闘行為が行われている現場で行われる活動を除くということで、自衛隊による警護が米側、米軍の武力の行使と一体化しないということを担保しております。

 また、この条によって国とか国に準じる組織による戦闘行為に対処することはないということで、自衛隊が武力の行使に及ぶことがなく、この法律による武器の使用、これを契機として国または国に準じる組織との戦闘行為に発展するということもないようにしております。

木村 つまり、米国を国または国に準ずる組織が攻撃をしているという場合であれば、すでにその場所が戦闘行為が行われている現場になってしまうということですね?

中谷 はい。法令用語上の戦闘行為、つまり、国又は国に準ずる組織との間において生じる武力を用いた争いの一環として行われる人を殺傷し又は物を破壊する行為に該当すれば、そのようになります。

木村 ですから、その現場においてこの条文を使うことはできない。

中谷 そうです。そのような現場で武器を使用すれば、それが武力行使につながる可能性が高くなるため、本規定から除外されております。

木村 逆に米国の船が、テロリストや海賊といった、国や国に準ずる組織ではない主体に襲われているような状況は、この条文の適用対象ということですか?

中谷 ご指摘のテロリストや海賊が国に準ずる組織ではないと認定できれば、そうなります。

木村 おそらく、「武力の行使」と「武器の使用」を混同されている方も多くて、そもそもこの二つは違うのだということがあまり伝わっていなかったように思うのですけれども、武力の行使と武器の使用について、何がどう違うかを説明していただけますか?

中谷 改めて説明させていただきますと、法令・解釈上は次のようになります。まず、「武力の行使」についてですが、これは、憲法第9条第1項に禁止規定があるもので、「基本的に国家の物的・人的組織体による国際的な武力紛争の一環としての戦闘行為」をいいます。

 それでは、ここでいう「戦闘行為」とは何かですが、これは「国際的な武力紛争」、すなわち「国家又は国家に準ずる組織域の間において生じる武力を用いた争い」、その一環として行われる人を殺傷し又は物を破壊する行為」をいいます。一方、「武器の使用」は、文字通りなんですが、「火器、火薬類、刀剣類その他直接人を殺傷し、又は武力闘争の手段として物を破壊することを目的とする機械、器具、装置をその物の本来の用法に従って用いること」とされています。

 二つの関係ですが、「武力の行使」は、「武器の使用」を含む実力の行使ですが、「武器の使用」がすべて「武力の行使」に当たるわけではありません。例えば、自己防衛、自己保存のために必要な最小限の「武器の使用」は、「武力の行使」にあたらず、憲法で禁止されていません。

後方支援の現場

中谷元さん拡大中谷元さん

木村 後方支援の先にある戦闘現場においては、例えば米軍等と国または国準が戦っている、要するに国家同士の戦いが行われている、というのが後方支援の行われるシチュエーションになりますよね? 

 後方支援というのは、要するに向こうのほうではアメリカ軍等が戦闘、戦争をしているという状況で行われると思うのですが、後方支援の現場において、あくまで個人とか部隊といった国または国準でない主体による攻撃から米艦を守ることがあり得るということなのですか?

中谷 一番大事なことは、武力行使にあたらない活動をするということで、他国による武力の行使と一体化をしないということを確保するということです。

 この場合の後方支援は、あくまでもそれと一体化しないということになりますが、常識的に考えてこの後方支援というのは、そもそも戦闘が行われているような場所で行うものではなくて、危険や危機を回避して活動の安全を確保した上で実施するということでありますので、いかなる部隊でも攻撃を受けながら後方支援をしているということは……。

木村 あり得ないですね。

中谷 安全に対応するということにおいて、このような場所で日本は後方支援はしない。また、法律上も安全確保義務がありますので、そういうことは避けるということであります。こういった部隊の安全が確保できて、戦闘に巻き込まれない範囲で後方支援を行っていくということは法律で規定をしています。

何から防護するのか?

木村 その際、後方支援の現場で米艦等を防護するという時、これは何から防護するのでしょうか? 米艦を襲ってくる海賊やテロリストのようなものから防護するということなのでしょうか。それともその先にいる交戦国から後方支援の現場に攻撃が加えられることを防護するということなのでしょうか。

中谷 これは米艦が戦闘行為をしている時においては、95条の2の規定でそれはできないということになっています。

木村 ということは、後方支援がなされる時というのは、基本的にアメリカは主権国家相手に戦っている時ですから、後方支援の現場で米艦防護をするというようなことは想定されないのですか?

中谷 95条の2による米艦護衛はしないということです。

木村 わかりました。この95条の2は、あくまで国や国準を相手とする武力行使を根拠づけるものではないのだと。だから、その活動の危険性はともかくとして、憲法9条違反ということは生じないようにできていますということですね?

中谷 はい。そうですね。「現に戦闘行為が行われている現場」で警護を行わない旨、規定することで、自衛隊が憲法第9条第1項で禁止された「武力の行使」に及んだり、95条の2の規定による武器の使用を契機に戦闘行為に発展することはないようにしています。

非戦闘地域と「戦闘が行われている場所」以外

木村草太さん拡大木村草太さん

木村 後方支援の活動現場についての文言が変わりましたよね。これまでは「非戦闘地域」とされていたのを「現に戦闘が行われていない現場」に変更された。これはどういう場所なのかというと、自衛隊の部隊等が現実に活動を行う期間について戦闘行為が発生しないと見込まれる場所だと説明されています。これは非戦闘地域の定義をほとんどそのまま踏襲しているようにも見えるのですけれども、この文言の変更の狙いはどこにあるのでしょうか?

松本 前提として、活動範囲の拡大について押さえておきましょう。イラクに自衛隊を派遣した2004年の時は、いわゆる「非戦闘地域」(キーワード)に活動が限定されていました。それが今回の法律では、「現に戦闘行為が行われている場所」以外なら活動できる、ということになりました。現実的には活動地域がより戦争の前線に近づく可能性があります。

キーワード<非戦闘地域>(1)現に戦闘が行われておらず(2)活動の期間を通じて戦闘が行われることのない地域。アフガニスタン戦争などで自衛隊が支援する際、憲法が禁じる「他国軍の武力行使との一体化」とみなされないように設定された。

中谷 これまでは、「非戦闘地域」ということで現に戦闘行為が行われておらず、かつそこで実施されている活動期間を通じて戦闘行為がないと認められる地域、これを指定していました。これは、法律上の規定を厳格に解し、長期間を想定して固定的に実施区域が指定されることとなります。

 しかし、これでは、柔軟な活動ができないおそれがあったため、活動の具体的な内容に即する形で機動的に活動を実施できるよう、今回は現に戦闘行為が行われている現場では行わないとすることで、憲法上の問題をクリアした上で、防衛大臣が「円滑かつ安全に実施することができるように」活動を実施する区域を指定することとしました。

木村 本来ここの場所でやりたかったのだけれども、できなかったというのは、具体的にはどういう場所なのでしょうか?

中谷 戦闘が行われている現場があってできなかったわけですが、戦線の状況はどんどん変わっていきます。できないという指定をしても、少し時間が経てば、もうすっかり落ち着いた状況になるところもあるんですね。そういうところにおいては弾力的にやれるようにしたということですが、大臣としても安全確保義務がありますので、そういう点を考慮しつつ、柔軟な活動を確保するための法律改正をしたということです。

木村 期間は短縮されたが、そこだけで見るのではなくて、自衛隊の安全確保義務等を総合的に勘案して、安全な場所を指定しなくてはいけないというものではあるということですね?

中谷 はい。

個別的自衛権の範囲を狭めていないか?

中谷元さん拡大中谷元さん

 木村 後方支援について、もう一つ大きな変更として、弾薬の提供、それから、戦闘行為発進準備中の機体への給油の解禁があります。これについては大森元法制局長官が参議院でも、政府の中で武力行使の一体化にあたるから違憲と言われていたではないかという指摘をしていたかと思います。

 これは、中谷さんと福山哲郎議員との間で行われた議論ですが、もしもこうした行為が武力行使の一体化にあたらないとしたら、A国が日本を攻撃し、B国がA国に弾薬の提供、あるいは戦闘機給油等をしていても、B国は日本に武力攻撃をしていないから、B国に個別的自衛権を行使できないことになる。これは個別的自衛権の範囲を狭めてしまって、逆に日本の安全保障にとって危険ではないかと思うのですが、この点、危険ではないのでしょうか?

中谷 まず、弾薬とか燃料給油については、私も前のガイドラインのときに委員でいましたが、大森長官が法制局長官で、米側からのニーズはなかったという答弁をされました。それを聞いたのを覚えています。今回、いろいろ証言もされたわけでありますが、政府としては、この給油と武力行使の一体化の関係について、もう一度考えてみましたら、米側からそのようなニーズはあるという申し出が日米間の協議でありました。

 そこで、法律をつくる時に、このニーズがあるということを前提としまして、発進準備中の航空機への給油整備について慎重に検討した結果、現に戦闘行為を行っている現場では支援活動を実施しないという今回の一体化回避の考え方が適用できると判断しました。それはいわゆる「大森4原則」に諮(はか)ってみても、まず、地理的関係においても、実際に戦闘が行われる場所とは一線を画する場所でありますし、そして、支援の内容も船舶、車両に対するものと同様の活動であり、戦闘行為とは明確に区別することができると考えたわけです。

 第3に他国の武力の行使の任に当たるものとの関係の密接性については、自衛隊は他国の軍隊の指揮命令を受けて、それに組み込まれるというものではなくて、あくまでも我が国の法令に従ってみずからの判断で活動する。そして、第4は協力しようとする相手の活動の現状については、あくまでも発進に向けた準備中ということで現に戦闘行為を行っているものではないというようなことで、一体化するものではないと結論づけております。

 ただし、実施する時は安全かどうか等を十分勘案しながら対応させるということは言うまでもありません。それから、相手国が後方支援をしている国に対する攻撃は、これは現実に我が国に対する武力攻撃が発生しておりませんので、この国に対する武力の行使というのは認められないということです。

木村 後方支援については、文言を見ると非常に前のめりというか、大きくできることが増えたようにも見えるのですが、一方でこの弾薬の提供については、先ほどの附帯決議の「七」で、弾薬の提供は「緊急の必要性が極めて高い状況下にのみ想定されるものであり、拳銃、小銃、機関銃などの他国部隊の要員等の生命・身体を保護するために使用される弾薬の提供に限る」とされています。ということで、これもまた附帯決議及び閣議決定されていますから、そうそうめったに行われるようなものではないということだと思うのですけれども、そういう理解でよろしいですか?

中谷 附帯決議の内容につきましては、閣議決定しておりますので、適切な対処が行われるということです。

木村 米国との取り決めにおいても、これは十分に尊重、反映する形で何をやるかということを決めていくということですね。

中谷 そうですね。はい。

 朝鮮半島有事の際の韓国との関係について

中谷元さん拡大中谷元さん

松本 いわゆる米艦防護に関連して、朝鮮半島有事の際の韓国との関係について1点うかがいたいと思います。憲法学者の水島朝穂・早稲田大学教授が書かれた「ライブ講義 徹底分析! 集団的自衛権」(岩波書店、115~119ページ)からの引用の形で質問させていただくのですが、同書によると、2014年7月1日、日本が集団的自衛権の行使容認を閣議決定した7月1日に韓国の外交部が声明を発表しているそうです。

 それによると、「我が政府(韓国政府)は、日本が集団的自衛権の行使において、朝鮮半島の安保及び我々の国益に影響を及ぼす事案は、我々の要請または同意がない限り決して容認され得ない」という声明で、さらに韓国の国防部長官が2日後の7月3日、「日本の集団的自衛権行使の地理的限界は我々の作戦区域外に限定する」と表明したといいます。

 つまり、日本は朝鮮半島有事だといっても現実にそこには近づけないのではないか、そうなると米艦防護はおろか、自衛隊が韓国軍に対してできる具体的な支援というのはほとんどないのではないのか?という指摘です。そのあたりを中谷さんはどうお考えになっているかということと、その点を踏まえた日韓の調整が今後行われる可能性はあるのだろうか?という点をうかがいたいと思います。

中谷 この法案が成立した後、私は韓国を訪問しまして、ハン・ミング国防部長官と会談をいたしました。そして、韓国にとっては、朝鮮半島における日本の対応等は非常にセンシティブな問題であるのです。しかし、現実的には朝鮮半島における日本の対応等については法律に従って行うわけですし、後方支援の相手方は米国であり韓国が考えられるところでして、当然、対応する前には密接に米国、韓国とも調整をして実施するわけであります。韓国の領海で同意なく自衛隊が活動することはまず考えられません。これはしっかりと日米、そして韓国と個々具体的に調整をして対応することになろうかと思います。

南スーダンでのPKOと自衛隊派遣

ジュバの国連施設内で、カンボジアPKO部隊の病院職員施設建設を支援する陸上自衛隊のPKO派遣部隊=2016年11月、ジュバ拡大ジュバの国連施設内で、カンボジアPKO部隊の病院職員施設建設を支援する陸上自衛隊のPKO派遣部隊=2016年11月、ジュバ

松本 南スーダンでの国連平和維持活動(PKO)ですが、「駆けつけ警護」について、メディア向けには武器使用を伴わない訓練も公開されました。政府は「PKO参加5原則(キーワード)は維持されていると繰り返していますが、今の南スーダンの状況は「紛争当事者間の停戦合意」や「紛争当事者の安定的な受け入れ同意」が確立した状況とは考えにくいのではないか?との指摘もあります。

 また、東ティモールで国連PKOの幹部として紛争解決に取り組んできた東京外国語大学大学院の伊勢崎賢治教授は、「『停戦合意が破られたら撤退する』といった話は国際社会から見えば20年前の議論。今のPKOはそんなレベルのものではない」「現在のPKOのミッションは『住民保護』で、必要があれば先制攻撃まで辞さないものに変容している」と指摘しておられます。今回の自衛隊の活動が、南スーダンの現状とPKOの役割の変化という「現実」に合っているのか、懸念材料はいろいろあります。

キーワード:PKO参加5原則
(1)紛争当事者間で停戦合意が成立している
(2)日本の参加に現地政府や紛争当事者が同意している
(3)中立的立場の厳守
(4)以上のいずれかが満たされなければ撤収ができる
(5)武器使用は必要最小限のものに限られる

 木村  現在、多くの国民は南スーダンの状況をかなり心配しておられると思います。実際、首都のジュバでは、政府軍の制服を着た部隊によるNGOの襲撃などが起きていると伝えられていて、こうした情報からすると、「自衛隊のPKO参加5原則」の一つである「停戦が合意している」点などはすでに破られているのではないでしょうか?

中谷 稲田防衛相は、現地を見て平穏だったという報告をしておりますが、「PKO参加5原則」が成立しなければPKOはできません。情勢についていえば、7月にジュバでキール大統領派と当時のマシャール第一副大統領派の間で衝突が発生しまして、治安が悪化していたのは事実です。

 しかし、衝突発生後、双方が敵対行為の停止を表明して以降、現地の情勢は比較的落ち着いております。衝突については現地に派遣されている自衛隊の報告等を情報を総合的に勘案すると、PKO法上の武力紛争、これが新たに発生したとは考えていません。そして、当時の第一副大統領派は、もうすでに国外に出ておりまして、紛争当事者に該当するとは考えていないということでございます。

自衛隊員のリスクをもっと真剣に語れ

イラク軍から移動中に突然襲撃を受け、無線で近隣の部隊の状況を確認する米海兵隊員=2003年4月、イラク中部ナーシリア拡大イラク軍から移動中に突然襲撃を受け、無線で近隣の部隊の状況を確認する米海兵隊員=2003年4月、イラク中部ナーシリア

松本 昨年の国会審議を通して、安保法制を見直すことに伴う「自衛隊員のリスク」という問題があまりにも語られなさすぎたと感じています。政権側は当初からこの点の明言を避け、中谷さんも「新たな任務に伴うリスクは生じる可能性はあるが、リスクは管理できるものであり、極小化する」などと答弁するにとどまりました。政権は、そして政治家はもっと真剣に自衛隊員のリスクを正面から語るべきだと改めて指摘したいと思います。

 自分の話で恐縮ですが、私はイラク戦争を検証するため2010年にイラクや欧米各国をまわり、イラク戦争やアフガニスタン戦争に従事した元兵士やその家族、元兵士を精神的に支える医師や退役軍人組織などへのインタビューを続けました。その取材体験を通じて、自衛隊員が直面する様々な「リスク」は戦場にだけあるのではなく、戦場から帰ってきたあとも延々と続くのだということを痛感させられ、その内容を新聞で連載した後に大幅に加筆して一冊の本にまとめました。

 話を聞けた元帰還兵の中には、戦場で一般人を誤って殺してしまった罪の意識にさいなまれ、心的外傷後ストレス障害(PTSD)などで苦しい日々を送っている人もいます。その一人で、イラクで戦った元米海兵隊員の男性とはアメリカのフィラデルフィアで会って話を聞きましたが、彼は「自分は怪物だった」と証言しています。

 そもそも戦場では、誰が正規の軍人で、誰がゲリラで、誰が民間人なのかはほとんどまったくわかりません。そんな「非対称」な戦場では、あらかじめ決められていたROE(Rule of Engagement、交戦規則)がいいかげんになりがちです。また、仲間の兵士が相手の攻撃によって死傷するにつれて恐怖心が強くわき上がり、「路上にいる者は敵とみなせ」「やられる前に撃て」となってしまう中、何の罪もない、名前も知らない民間人を多数殺してしまった。ましてイラク戦争の場合、「戦争の大義」とされた前提が崩れてしまい、いわば「大義なき戦争」になってしまったことが帰還後の元兵士を苦しめました。「一体自分は何のために人を殺したのか」「なぜ仲間は死ななければならなかったのか?」という疑問と後悔の念が重くのしかかってきたからです。

 そんな罪の意識に日夜さいなまれ、日常生活に戻ってきたら今度は人々が戦場での出来事にまったく「無関心」であることにとまどい、傷つき、結果としてPTSDに苦しめられる日々を送っていました。その姿はあまりにも痛々しく、最初は声をかけられないほどでした。

 アフガニスタンやイラクから帰還した元米兵だけでも二百数十万人いるといわれます。そのうち40~50万ほどの人がやはりPTSDやうつ症状に苦しみながら社会の中で暮らしています。

 「ヘリコプターの音を聞いた瞬間、目の前に砂漠の戦場がよみがえってくる」と、フラッシュバックの恐怖と苦しさを語ってくれた帰還兵もいました。そうした元兵士を助けようと、各地で医師や看護師、カウンセラー、退役軍人の団体やボランティア団体などが活動を続ける現場も実際に見てきましたが、同時に、退役軍人らに生涯にわたって支払われる医療費を含めた様々な費用はばく大な額に膨れあがっています。

 法律上の概念としていくら「後方支援」の地域を設定してみても、現実の戦場には「後方」など存在しません。今回の陸上自衛隊のミッションは「限定的」ではありますが、ひとたび「交戦の場」である戦場に赴けば何が起こる危険性があるのか、その際具体的にどう対処するのかなど、国のいうことを信じ、国のために戦う人々が直面する可能性のあるリスクというものを、政府はもっと真摯に国民に対して説明するべきです。

中谷 私も自衛隊で勤務していまして、部隊の指揮官として与えられた任務を遂行する上で隊員の安全を考えて計画を立ててきました。3.11の大震災の時もたくさんの部隊が動きましたが、隊員はみんな、かなりリスクを背負って任務を遂行しています。一番大変だったのは東京電力福島第一原子力発電所の放水の時で、放射能が飛び交う真上で、ヘリコプターから水を落とすということは本当に危険で命がけの仕事でしたが、隊員は任務を遂行しました。

 たしかに、新しい法律に伴うリスクというものは新たにあるというのは事実ですけれども、実際、これを実施する上においてはそのリスクを極小化して実施できるよう訓練を行い、情報収集もし、対応しております。隊員が十分に任務達成できるようにしていきたいと思っているところです。

 精神的な問題についても、十分に隊員の心情を把握し、「クールダウン」といいますけれども、海外における任務を終えて帰国する場合などには、十分時間をかけ、精神を落ち着かせた状態で帰らせたり、カウンセリングなどでの対策もしながら、メンタルヘルスの部分にも十分注意をして実施していきたいと思っています。

芦田修正論と安倍政権

松本 最後に、「芦田修正論」と安倍政権の関係について取り上げたいと思います。憲法9条を改めて引用すると以下のようになります。

第二章 戦争の放棄
第九条  日本国民は、正義と秩序を基調とする国際平和を誠実に希求し、国権の発動たる戦争と、武力による威嚇又は武力の行使は、国際紛争を解決する手段としては、永久にこれを放棄する。
2  前項の目的を達するため、陸海空軍その他の戦力は、これを保持しない。国の交戦権は、これを認めない。

 1946年7月、衆院の憲法改正案特別委員会に設置された小委員会が審査を開始しましたが、この9条の2項の冒頭に「前項の目的を達するため」という文言を挿入したのが委員長の芦田均で、芦田はのちに「9条が放棄したのは『国際紛争を解決する手段』としての戦争、つまり侵略戦争であり、自衛戦争は放棄していない」と主張したとされます。この「芦田修正論」は、自衛のための戦力保持は許されるという解釈の根拠として言及されてきました。

 この点について安倍晋三首相は、首相の私的諮問機関である「安全保障の法的基盤の再構築に関する懇談会」(安保法制懇)が報告書を出したことを受けての2014年5月の記者会見で、次のような政府の「基本的方向性」を表明しました。

 「今回の報告書では、二つの考え方を示していただいた。一つは個別的か集団的かを問わず、自衛のための武力の行使は禁じられていない。また、国連の集団安全保障措置への参加といった国際法上、合法な活動には憲法上の制約はない、とするものだ。しかし、これは、これまでの政府の憲法解釈とは論理的に整合しない。憲法がこうした活動のすべてを許しているとは考えない。したがって、この考え方、いわゆる芦田修正論は、政府として採用できない。自衛隊が武力行使を目的として、湾岸戦争やイラク戦争での戦闘に参加するようなことは、これからも決してない」
 「もう一つの考え方は、我が国の安全に重大な影響を及ぼす可能性があるとき、限定的に集団的自衛権を行使することは許されるとの考え方だ。『生命、自由、幸福追求に対する国民の権利』を政府は最大限、尊重しなければならない。憲法前文、そして憲法13条の趣旨を踏まえれば、『自国の平和と安全を維持し、その存立を全うするために必要な自衛の措置』をとることは禁じられていない。そのための必要最小限度の武力の行使は許容される。こうした従来の政府の基本的な立場を踏まえた考え方だ。政府としてはこの考え方について、今後さらに研究を進めていきたい」

政府としては「採用できない」と判断した

木村 今、述べていただいたように、安倍首相は安保法制懇の報告書を受け取った時に、いわゆる芦田修正説はとらないということを明言されました。憲法13条には国民の生命や自由、幸福追求の権利を守る義務があるから、その義務を果たすために、9条の例外という言い方を私はしますが、この9条で一般に禁じられているんだけれどもこの部分だけはやっている、こういう論理構造であったと思います。

 安倍首相は芦田修正説を否定した上で9条の例外を13条で認めるという論理にいたった上で、今回、存立危機事態の条項をつくったというように見えるのですけれども、まず、憲法の論理としてはこういう論理だという理解でいいのでしょうか?

憲法13条  すべて国民は、個人として尊重される。生命、自由及び幸福追求に対する国民の権利については、公共の福祉に反しない限り、立法その他の国政の上で、最大の尊重を必要とする。

中谷 その通りです。これまでの政府の憲法解釈を論理的に継続させたということです。この芦田修正の考え方はこれまでの政府の憲法解釈と論理的に整合しないということで、いわゆる芦田修正論は政府としては採用できないと判断したと承知しております。

 他方で、これまでの政府の見解を踏襲しても、必要最小限度の自衛の措置には、限定的な集団的自衛権の行使も当てはまると整理したものです。

木村 従来の基本的な考え方というのは、9条で武力行使一般をいわば黒塗りした上で、13条等の条文を使って日本の防衛については白抜きをしてくるというような考え方ですね?

中谷 そうです。憲法第9条はその文言からすると、国際関係における武力の行使を一切禁じているようにみえますが、憲法前文の平和的生存権や第13条の幸福追求権の趣旨を踏まえれば、第9条が、自国の平和と安全を維持し、その存立を全うするために必要な自衛の措置をとることを禁じているとは到底解されないというのが政府の憲法解釈です。

木村 今回、先ほど議論した「存立危機事態条項」も、憲法13条の後段の文言をそのまま引き写しているかのような部分がありますが、それは明らかに9条で黒塗りされている部分を13条で白抜きしてくるというような、そういう論理構造を踏まえたものであるということですね?

中谷 そうです。憲法は、外部からの武力攻撃によって国民の生命、身体が危険にさらされるような場合に、これを排除するために必要最小限度の範囲で実力を行使することまでは禁じていないということです。

木村 国民の生命等が侵害される明白な危険というのは、日本への武力攻撃がある場合に限られるというのが従来の見解で、今回、もう少し先へ行けるというようなことであの存立危機事態の条文ができ上がっているわけですね?

中谷 はい。もう少し先に行けるという表現は適切かわかりませんが、昨今の厳しい安全保障環境を踏まえれば、自国の安全保障の確保のためには、必要最小限度の自衛の措置として、限定的な集団的自衛権の行使が必要になってくると判断したわけです。

従来の政府解釈と本当に整合しているか?

木村 ただやはり疑問なのが、13条というのはあくまで権利を守れと書いてあって、権利に具体的な危険が生じていないと、この13条で義務づけられた防衛ですとは言えないと思うのです。ところが今回は具体的な危険は生じていない、まだ抽象的に日本国民の生命等が侵害される危険があるという、そういう状況で使えるかのような条文になっていると思うのですが、これでほんとうに従来の政府の解釈と整合していると言えるのか私は疑問に感じています。この点はいかがでしょうか?

中谷 これは自衛のための必要最小限度に限られるということで、従来の武力行使や実力の保持が認められるという概念と一緒です。

木村 ということは、あくまで13条を引き写していますけれども、これは国民の生命、自由等にちょっと不安があるという程度では当然できないわけで、具体的にこれらの権利が害される明白な危険がある事態ということになっているわけですね?

中谷 そうです。条文の通りの状況になるということです。

木村 やはりそうだとすると、武力行使はもう個別的自衛権で説明できる範囲で十分ではないかという議論が当然あり得ると思うのですけれども、違うのですか?

中谷 これまでは、自国の安全の確保のためには、個別的自衛権で足りていたと言えますが、繰り返しで恐縮ですが、昨今の厳しい安全保障環境を踏まえて、必要最小限度の自衛の措置とはどういうものかを考えると、国際法上、集団的自衛権と整理せざると得ない部分まで、すなわち、限定的な集団的自衛権が必要だという結論に至ったということです。

 そして、個別的自衛権については、我が国に対する武力攻撃の着手があって、発動可能となりますが、まさにこれでは、タイミングとして遅い場合があり得るというわけです。我が国に対する武力攻撃の発生を待って対処するのでは、その前に、国民に我が国が武力攻撃を受けた場合と同様な深刻、重大な被害が及んでしまうのです。

木村 昭和47年、西暦だと1972年見解ですが、あそこでいう武力攻撃は当然、日本への武力攻撃を想定している文言で、これがどこからか、日本以外の外国への武力攻撃も含まれるのだというふうに変わってしまった。これは論理的整合性がついていないのではないか。民進党の小西洋之議員なんかはそのように指摘をしているわけですけれども、この点は論理的整合性がとれているんですか?

中谷 昭和47年見解は三つのパートで構成されておりまして、第1と第2のパートが基本的な論理となっています。ちなみに、第3のパートが結論部分となっています。

 「基本的な論理」は、端的に言いますと、憲法第9条の下でも、「外国の武力攻撃によって国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底からくつがえされるという急迫、不正の事態に対処」する場合には、例外的に自衛のための「武力の行使」が許されるというものです。

 平和安全法制においては、我が国を取り巻く安全保障環境の変化を踏まえれば、この基本的な論理を維持し、この考え方を前提として、これに当てはまる場合として、我が国に対する武力攻撃が発生した場合に限られるとしてきたこれまでの認識を改め、「我が国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃が発生し、これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある」場合もこれに当てはまるとしたものです。

 今回の見直しは、「基本的な論理」を維持しつつ、我が国を取り巻く安全保障環境の変化を踏まえて行ったもので、結論の部分が昭和47年当時とは異なるものになりました。これは、当時と今とでは、我が国を取り巻く安全保障環境が劇的に変化してきたことに起因するものです。結論は変わりましたが、第1と第2のパートである「基本的な論理」の部分は踏襲しておりますので、論理的整合性はとれていると確信しております。

木村 論拠としては、先ほど言ったように9条プラス13条などの構成になっているということですか?

中谷 はい。憲法前文の平和的生存権や第13条の幸福追求権の趣旨を踏まえれば、第9条が、自国の平和と安全を維持し、その存立を全うするために必要な自衛の措置をとることを禁じているとは到底解されないという解釈です。

木村 13条が何を言っているかというのが、実は今回の安保法制が合憲か違憲かということの非常に重要なポイントだったと思うのですけれども、その意見が中谷さんと私とで違うのはわかるのですが、論点がそこにあったということでは合意ができていると思っていいでしょうか?

中谷 憲法は前文で平和的生存権、第13条で幸福追求権を謳(うた)っているのだから、これらは、自国の安全が確保されていることが前提になることは当然であり、そうであれば、自国の平和と安全を維持しその存立を全うするために必要な自衛の措置、これは我が国が主権国として持つ固有の自衛権でありますが、武力の行使を禁じている9条は、これを否定しているものではないというロジックです。

 これは、砂川事件の最高裁判所の判決の考え方とも軌を一にしています。昨年の国会では、全体で216時間の審議時間がありましたが、半分ぐらいはこの議論に終始していたのではないかと感じるくらいでした。基本的な論理の中から導き出させることにあてはめてみると、現時点における結論部分は、個別的自衛権だけでなく、限定的な集団的自衛権の行使の容認ということなんです。

松本 時間となりました。長時間、ありがとうございました。

木村 ありがとうございました。

中谷 どうもありがとうございました。非常に勉強になりました。

木村 もちろん意見の対立するところもあったかと思いますが、やっぱり細かくこうやってお話ができるというのは……。

中谷 それは貴重なことですからね。

中谷元・前防衛相(左)と木村草太・首都大学東京教授拡大中谷元・前防衛相(左)と木村草太・首都大学東京教授

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中谷元 1957年生まれ。防衛大学校卒業。陸上自衛隊普通科連隊小銃小隊長、レンジャー教官を経て衆議院議員(当選9回)。防衛庁長官、防衛相を歴任した。自民党安保法制整備推進本部長も務めた。現在は自民党憲法改正推進本部長代理、衆院憲法審査会の自民党筆頭幹事。
木村草太 1980年生まれ。東京大学法学部卒。同助手を経て現職。主な著書に「平等なき平等条項論」(東京大学出版会)、「憲法の急所」(羽鳥書店)、「キヨミズ准教授の法学入門」(星海社新書)、「憲法の創造力」(NHK出版新書)、「テレビが伝えない憲法の話」(PHP新書)、「集団的自衛権はなぜ違憲なのか」(晶文社)、「憲法という希望」(講談社現代新書)などがある。
松本一弥 1959年生まれ。早稲田大学法学部卒。月刊「論座」副編集長、オピニオン編集グループ次長、月刊「Journalism」編集長などを経て現職。満州事変から占領期までのメディアの戦争責任を、朝日新聞を中心に徹底検証した「新聞と戦争」では総括デスクを務めた。著書に『55人が語るイラク戦争―9・11後の世界を生きる』(岩波書店)、共著に『新聞と戦争』(上・下、朝日文庫)

(撮影:大嶋千尋)


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筆者

松本一弥

松本一弥(まつもと・かずや) 朝日新聞WEBRONZA編集長

1959年生まれ。早稲田大学法学部卒。朝日新聞入社後は東京社会部で事件や調査報道を担当した後、月刊「論座」副編集長、オピニオン編集グループ次長、月刊「Journalism」編集長などを経て現職。満州事変から敗戦を経て占領期までのメディアの戦争責任を、朝日新聞を中心に徹底検証した年間プロジェクト「新聞と戦争」では総括デスクを務めた。著書に『55人が語るイラク戦争ー9.11後の世界を生きる』(岩波書店)、共著に『新聞と戦争』(上・下、朝日文庫)。

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