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[1]ブラック自治体と非正規公務員の現状

~地方自治体で働く公務員の3分の1は非正規

上林陽治 地方自治総合研究所研究員

6年半で67回の雇用主の切り替え

 「約6年半に及ぶ本件勤務期間中、任命権者(長崎県知事あるいはその委任を受けた交通政策課長ら)は、原告を臨時的任用職員として2か月程度の間を空けながら繰り返し雇用して地方公務員法22条2項の趣旨に反する取扱をし、指揮命令や労務管理を行う立場にあった職員は、原告を、被告(長崎県)及び本件外郭団体の両方の業務に従事させて部分的に職業安定法や労働者派遣法に反する取扱をしていた」(カッコ内は筆者による)。

 2016年3月29日、長崎県と関連外郭団体の間で雇用主を約2か月ごとに切り替えたのは違法として、同県の元臨時職員の40代女性が県に約420万円の損害賠償などを求めた訴訟の判決で、長崎地裁の田中俊行裁判長は、冒頭の考えを説示した上で、精神的苦痛を受けたとする女性の訴えを一部認めて県に対し慰謝料40万円の支払いを命じた。

 女性は、2006年8月に臨時職員として県の交通政策課に配属され、2013年3月に退職するまでの約6年半の間、67回にわたり、約2か月ごとに、県と関連外郭団体との間で雇用主を切り替えられていた。また県の臨時職員取扱要綱では、臨時職員は2か月にまたがる場合でも勤務日数は25日以内とし、社会保険加入を不要としていた。このような取り扱いに対し、女性は、「雇用主の切り替えは社会保険料の事業主負担を逃れる目的」と指摘し、かつ、実質的には長期の継続雇用であったことから、同期間に係る年金相当額ならびに退職手当の支払いなどを請求し、2014年5月に長崎地裁に提訴していた。

 この件に関しては、厚生労働省の出先機関である長崎県労働局は、県に対し、2014年11月17日、女性と外郭団体との雇用期間中に、県交通政策課の職員が女性を県の業務に従事させていたとして、労働者派遣法48条1項に基づく是正指導を行っていた。

「適法」に行われてきた不利益取扱い

 3月29日の長崎地裁判決は、県は地方公務員法の臨時職員制度の趣旨に反する取り扱いをし、あわせて県職員が職業安定法や労働者派遣法に反する取り扱いをしていたことを国家賠償法1条1項に規定する過失による違法行為と認定し、慰謝料の支払いを命じたものである。だが、年金相当額ならびに退職手当の支払いという原告の請求は認めなかった。

 裁判所の役割は「法令の適用」(違法か適法かの判定)によって紛争の解決をはかることにある。そうすると法令の適用に関し行政の裁量範囲の広い事項に対しては、裁判所の統制は限られた形でしか及ばない。したがって、上記の事件で法令を適用した結果、違反していると認められたのは、地方公務員法22条の臨時職員制度の趣旨に反した取り扱いや、職業安定法・労働者派遣法に反する取り扱いに過ぎなかった。

 事件発生当時の県の臨時職員取扱要綱では、臨時職員の採用等について、雇用予定期間は1か月に17日以内または2か月に25日以内、給与は日給、年次有給休暇は与えない、勤務時間は1日7時間45分で常勤職員と同じ勤務時間、健康保険又は雇用保険には加入させないなどを定めていた。期間2か月の雇用であっても、同じ雇用主に雇用され続けていれば継続雇用とみなされ、勤務時間が常勤職員の4分の3以上であれば、2か月を超えた時点で社会保険の加入要件を満たす。また連続して6か月以上となれば年次有給休暇も与えられ、さらに常勤となれば退職手当請求権も発生する。だが、女性は2か月ごとに、県と外郭団体の両方の業務を掛け持ちしながら、便宜上、雇用主が変えられていた。だから「適法」に社会保険に加入できず、「適法」に年次有給休暇が付与されず、「適法」に退職手当の請求権も発生しなかった。

 つまり本当の争点は、実質的には県の同一部署の同一業務に6年半という長期間従事させながら、67回にわたり、約2か月ごとに、県と外郭団体との間で形式的に雇用主を切り替えてきたという、このような「適法」に行われてきた不利益な取り扱いが、社会通念上妥当なものなのか、一人の人格を有する個人の取り扱いとして、正義に適うものなのかということであったはずである。

 臨時職員に関するこのような取り扱いは、長崎県だけにとどまるものではない。

 NPO法人官製ワーキングプア研究会が実施した「2015年非正規公務員ワークルール調査」(調査期間2015年8月~10月。調査対象:都道府県、政令市、中核市、県都市、東京23区、東京市町村、大阪市町村の221団体に調査票を郵送。168団体より回答(回答率76%)、集計が166団体(集計率75%))によると、臨時職員を社会保険に加入させていない団体は、千葉県、船橋市、千代田区、中央区、墨田区、江東区、目黒区、世田谷区の8自治体である。また年次有給休暇に関しては、東京都、熊本県、熊本市、中央区、台東区、目黒区、大阪府門真市の7団体で付与しない取り扱いをしている。これら団体では、社会保険非加入に関しては期間2か月を上限とし、年次有給休暇を付与しないのは期間6か月を上限として、臨時職員をそれぞれ雇止めするためと考えられる (注1)。

注1 「2015年非正規公務員ワークルール調査結果」http://kwpk.web.fc2.com/index.html を参照。

いかなる法にも保護されない、法の谷間に落ち込んだ存在

 このような取り扱いに対し、臨時職員は、公務員法制上、不服審査を申し立てる権利を有さない。

 臨時職員は、正規職員には与えられている身分保障の適用がない。このため、条例で特に定めていない限り、雇用期間中であっても、使用者の任意で一方的に解雇されうる立場にある。さらに、第三者機関である人事委員会・公平委員会に自らの不利益な取り扱いを申し立てることも許されない。そして行政不服審査法も適用除外とされていることから、行政部内で不利益処分に対する審査も請求できない。

 臨時職員は、不利益な処分を受けた場合、その取消しまたは無効確認を求めて訴訟を提起するしかない。

 さらに深刻なのは、民間の労働者に適用される労働者保護の仕組みからも排除されていることである。

 2013年4月施行の改正労働契約法22条1項は、「この法律は、国家公務員及び地方公務員については、適用しない」とする。したがって、労働契約法における有期労働者の権利保護規定である、①必要以上に短い有期労働契約を反復更新しないこととする配慮義務(同法17条2項)、②有期労働契約の期間の定めのない労働契約への転換(同法18条)、③解雇に類する雇止めの禁止(同法19条)、④期間の定めがあることによる不合理な労働条件の禁止(同法20条)は、有期雇用の地方公務員である臨時職員や非常勤職員には無縁である。

 また、臨時・非常勤職員には、短時間労働者の雇用管理の改善等に関する法律(以下、「パート労働法」という)も適用されない。パート労働法29条で「この法律は、国家公務員及び地方公務員・・・については、適用しない」としているからである。したがって、臨時・非常勤職員を雇用する事業主としての地方自治体の使用者は、職務の内容や配置転換などの人事管理の仕組みが正規職員と同一であっても、2014年改正パート労働法9条が定める正社員との差別取扱いの禁止措置を講じる必要性が求められず、雇用管理の改善措置の内容を説明する義務(同法14条1項)や、臨時・非常勤職員からの相談に対応する体制の整備(同法16条)という使用者としての最低限の義務も免除されている。

 これに加え、労働基準法14条2項・3項が求める「契約の実態及び労働者の希望に応じて、契約期間をできる限り長くするようにする措置」も、同条文が地方公務員には非適用となっているため、地方自治体の使用者は臨時・非常勤職員の雇用期間を従前より長くする義務もない。

 したがって、長崎県の事件に現れたように、地方自治体の使用者は、無期雇用に転換することも、雇用期間を長くすることも義務付けられず、恒常的な業務に従事させているにも関わらず、必要以上に短い期間を定めて臨時職員を採用し、その有期雇用を反復更新し、いざとなったら解雇に類すべき雇止めを行うという、およそ民間労働者に適用される法環境では許されない行為を、何の痛痒も感じずに「適法」に執行する。

 これに対し臨時・非常勤職員側は、先にみたように、公務員法が用意する権利保護規定から排除されているばかりか、民間労働法制の権利保護規定からも相手にされていない。すなわち、個別労働関係紛争の解決の促進に関する法律22条は「この法律は、国家公務員及び地方公務員については、適用しない。」とし、臨時・非常勤職員は、同法が用意する都道府県労働局や地方労働委員会による「あっせん」の制度も活用できない。残された道は裁判しかないのだが、裁判官は「法令の適用」によって判断するため、適用されない法令は違法・適法の判断基準にならない。

 行政からも司法からも、そしてこのような法環境を作った立法府からも見放された存在。それが公務の臨時・非常勤職員である。

増加する非正規公務員

 公務員としても、労働者としても、働くものとしての権利が顧みられない臨時・非常勤職員といわれる非正規公務員の人数は、ここ数年で急拡大している。

 全日本自治団体労働組合(自治労)は、2012年6月1日を基準日として、自治労加盟自治体における臨時・非常勤職員の採用状況を調査(「自治体臨時・非常勤等職員の賃金・労働条件制度調査結果」)し、その結果を2012年10月に公表した。

 同調査は、全国の47.2%にあたる845自治体(調査時点の全国自治体数は1,789<東京都23特別区含む>)の状況を集約したもので、警察や消防、教員などを除き、当該自治体における臨時・非常勤職員は30万5896人、正規職員は61万9542人で、全体に対する非正規率(非正規公務員/正規公務員+非正規公務員)は33.1%であるとした(図1)。

図1 自治体区分別臨時・非常勤職員の比率 単位:%

非正規公務員(1)につく図1拡大図1 自治体区分別臨時・非常勤職員の比率 単位:%
出典)自治労「2012年度自治体臨時・非常勤等職員の賃金・労働条件制度調査結果」

 

 そして、未調査の自治体を含めて換算すると、全国の「非正規公務員」は約70万人であると推計したのである。自治労は同様の調査を2008年にも実施しており、その時点では推計60万人、非正規率は27.6%であるとしていた。調査対象が異なるので単純な比較はできないが、この4年間で非正規公務員は10万人増加し、非正規率も「4人に1人」から「3人に1人」に拡大したことになる。

 2012年の自治労調査は、主に一般行政職部門(総務・企画、税務、労働、農林水産、商工、土木、民生、衛生など)と公営企業等会計部門(上・下水道や公立病院など)の職員を対象として調査を実施した。2012年4月1日現在の両部門の正規の地方公務員は127万9216人(注2) であり、「3人に1人は非正規公務員」は、妥当な表現といえよう。

 同様の傾向は、2012年の総務省の統計でも見られる。最も身近な自治体である市区町村の正規公務員は約92万人(注3) 、これに対し非正規公務員の人数は約40万人(注4) である。ここには任期6月未満や週勤務時間20時間未満の非正規公務員は含まれていないので、実際はもっと多い。したがって、地方自治体で働く公務員の3人に1人は非正規公務員なのである。

注2 総務省「平成24年地方公共団体定員管理調査結果(平成24年4月1日現在)」

注3 注2総務省調査

注4 総務省「臨時・非常勤職員に関する調査結果について(平成24年4月1日現在)」

 総務省の臨時・非常勤職員調査は、公表されているものだけで、2005年、2008年、2012年の3回実施され、調査のたびに、非正規公務員の人数は膨張していた。2005年には45.5万人だったものが、2008年には50万人となり、2012年には2008年比で10万人増え、60万人となった。(表1)

表1拡大表1 急増する非正規公務員  単位:人

 正規公務員よりも非正規公務員の方が多い職種もある。

 たとえば公立保育園の保育士の52%は非正規の保育士である。ほとんどの非正規の保育士は保育士資格をもち、正規の保育士と同じ仕事をしている。クラス担任や主任を勤める非正規保育士さえいる。新人の正規の保育士を研修するのはベテランの非正規の保育士なのである。

 このほか学童指導員の92.8%、消費生活相談員の86.3%、図書館司書の67.8%が非正規公務員で占められている。(図2)

図2 職種別の臨時非常勤職員分布   単位:%

職種別の臨時非常勤職員分布拡大図2 職種別の臨時非常勤職員分布 単位:%

出典)自治労「2012年度自治体臨時・非常勤等職員の賃金・労働条件制度調査結果」

  また、国の出先機関であるハローワークでは、2014年度において、常勤職員11,140人に対し非常勤の相談員が16,737人であった。ハローワークで失業者の求職相談にあたっている相談員の5人のうち3人は非正規の国家公務員である。ところがハローワークの非常勤相談員数は ・・・ログインして読む
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筆者

上林陽治

上林陽治(かんばやし・ようじ) 地方自治総合研究所研究員

1960年、東京都生まれ。1985年、國學院大學大学院経済学研究科博士課程前期修了、2007年より現職。主要著書に『非正規公務員』(日本評論社、2012年8月)、『非正規公務員という問題』(岩波ブックレット、2013年5月)、『非正規公務員の現在』(日本評論社、2015年11月)など。共著に『自立と依存』(公人社、2015年5月)。

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