「民泊新法」は民泊に新たな秩序をもたらすのか

はじめに～早くも新法の効果に疑問の声～

　6月15日、「住宅宿泊事業法」（民泊新法）が施行された。これにより、都道府県知事（または保健所設置市、特別区）への届出を行うことにより、年間180日（泊）を上限として、「住宅」を用いた宿泊サービスの提供を事業として行うことができるようになる。

　民泊に対しては、急増するインバウンド（訪日外国人）の受け皿になると同時に、空き家・空き室を有効活用する「シェアリング・エコノミー」の推進という視点から期待が寄せられる反面、違法な無許可営業を行う「ヤミ民泊」が、周辺住民の生活環境を脅かしているという問題を解決することが求められていた。一方では、経済的な視点から民泊を新たなビジネスとして推進しようとする立場、もう一方では社会秩序の視点から民泊を問題視する立場があり、両者混在の中、民泊の「適正化」に向けた新たなルールがスタートすることになった。

　民泊新法は、その背景から推して、「規制緩和」によって民泊を推進すると同時に、違法な無許可営業を続ける「ヤミ民泊」を表に出し、法秩序の下で統制しうる状態に置くことを目的とした制度である。しかしながら、ふたを開けてみれば届出状況は低調であり、このままでは新法の目的が達せられず、いわば「空振り」になってしまうとの懸念も示されている。厳しい規制がかえってあだとなり、ヤミ民泊を表に出さない原因になっているとの指摘もある。

　一方、各自治体では条例による地域独自のルールづくりが進んでいる。地域の実情に合ったルールづくりを当然とする考え方がある反面、法の趣旨を逸脱した過剰な「上乗せ規制」であるとしてこれに批判的な考え方もある。

　また一方では、新法が施行されたにもかかわらず、違法営業を続けるヤミ民泊が横行し、地域社会に大きな不安を与えていることから、以前にも増して「民泊反対」の声が高まっているようにも感じられる。「民泊新法ができたのに、なぜヤミ民泊がなくならないのか」（注1）、そうした不満が高まる中、ヤミ民泊の横行が止まらなければ、住民の期待は裏切られ、住民の側からも新法の効果、存在意義に対する疑問の声が高まることになる。新法にせよ、自治体の条例にせよ、こうした住民からの民泊に対する反対、不安の声を受け止め、いかに実効性を持たせていくかが求められよう。

　民泊をめぐっては、問題点や反対意見が多々取り上げられるが、その一方で、日本の新たな観光魅力となる宿泊コンテンツとして、その可能性に期待する向きもある。こうした立場からすれば、厳しい規制があだとなり、その結果せっかくの可能性を潰してしまうという意味で、新法および条例の効果を疑問視する声も上がっていている。

　民泊に「秩序」をもたらすはずの「新ルール」（民泊新法および条例）。その効果について、スタート直後から早くも疑問の声が上がっている。民泊はこれからどこへ向かうのか。ここでは、新法施行に際して生じた事態、問題について取り上げながら、新法をめぐる問題点と今後の課題について検討してみよう。

（注1）一部に、「これまでヤミ民泊を取り締まる法律がなかったため、違法なヤミ民泊が“野放し状態”にされ、“グレーゾーン”のまま営業していた」という誤った認識があるように思われる。これまでも、旅館業法に基づく営業許可を取得することなく、仲介サイトに登録して不特定の宿泊客を集客し、有料で宿泊サービスを提供していたのであり、「旅館業法違反」に当たる。こうした無許可のまま違法営業を続けるヤミ民泊が横行していたのである。

低調な届出状況～なぜ届出が進まないのか～

　民泊新法施行に先立ち、既に3月15日から各自治体の窓口で届出の受付が始まったが、届出状況は振るわず、受付開始１カ月後の4月11日時点で232件、２カ月後の5月11日時点で724件にとどまっていた。多くが「様子見」をしていることがうかがわれた。その後、施行が迫るに連れ、「駆け込み」的に届出件数が増加したとはいえ、新法施行日の6月15日現在、届出件数は3,728件（観光庁まとめ）にとどまった。某大手仲介サイトには、3月時点で約62,000件が掲載されていたといわれているから、これに比較すると、届出は「低調」であるとの印象を持たざるをえない（注2）。

　届出が低調である原因として考えられるのは、以下のような点である。

　（1）コンプライアンスに欠けるヤミ民泊業者が「確信犯」的に営業を続けようとする一方、仲介サイトの動向、取り締まり強化など、なお新法施行に伴う状況が不透明であることから、当初は「様子見」をしている事業者が多かった。

　新法のねらいの一つは、これまで無許可で営業していた違法なヤミ民泊を表に出し、法秩序の下で統制が可能な状態に置くことにあった。しかしながら、ヤミ民泊の中には、そもそもはじめから合法的に営業する意思のない「確信犯」的なヤミ民泊業者が少なからずいると思われる。ヤミ民泊の手口は巧妙化しており、大手仲介サイトを介さないでもやっていける状況にあるとされ、彼らを表に出すのは容易ではないと言われている。

　一方、これまで無許可で民泊営業を続けてきた事業者にとっては、昨年新法が制定された後も、特に取り締まりが強化されたわけでもなく、以前と変わらず仲介サイトに登録し、予約の仲介が行われていたわけであり、施行後もこのまま届出をしないで営業を続けられるのではないかというある種の「楽観論」があったのではないかと推測される。施行後、無届の民泊に対して行政がどのような措置に出るのか、また仲介サイトがそうした物件をどのように取り扱うのか、その動向が不透明であることに加え、あわよくばこのまま無届で営業を続けられるのでは、と考える「楽観論」も手伝って、施行後の状況を見定めてからでも遅くないと考え、「様子見」を決め込む事業者が相当数いるではないかと思われる（注3）。少なくとも、受付開始から5月までの届出状況が振るわなかった理由の一つとして、既存業者の「様子見」があったことがうかがわれる。

　しかし、6月に入って事態は急展開する。某大手民泊仲介サイトが掲載物件の約8割をリストから削除するとともに、無届物件の予約（6/15～6/19分）を一方的にキャンセルする措置をとった。そこには民泊仲介業者の「監督官庁」である観光庁からの指導があったことは言うまでもない（観光庁「違法物件に関わる予約の取り扱い通知」（6/1））。大手仲介サイトがこうした措置をとったことにより、「様子見」をしていた事業者が「駆け込み」的に届出を行ったとも考えられるが、後述するように、「採算性」への疑問がヤミ民泊が表に出てこないもう一つの障碍となっていることから、既存業者の届出はなお進んでいないと思われる。

　こうしたコンプライアンスに対する意識の希薄なヤミ民泊業者には、「そう簡単には摘発されない」という楽観論があるように思われる。

　（2）周辺住民への事前周知、消防設備の点検等のほか、管理業者の指定やマンション管理規約で禁止されていない等、届出に必要な条件が多く、手続きが煩雑である。

　民泊新法によって、「届出さえすれば、旅館業の営業許可を取らなくても、誰でも簡単に民泊を営むことができるようになる」との“淡い期待”を抱いていた事業者は、手続きの煩雑さに当惑したことであろう。新法に基づく届出において、国が求めているだけでも、届出書の必要記入事項は20項目、添付書類は法人で14、個人でも13にのぼり、自治体によってはさらに求められる場合もある。加えて、消防法や食品衛生法等の関係法令への適合が求められる。例えば、届出の際には、「消防法令適合通知書」の提出が求められることになる。

　（2-1）マンション等共同住宅で民泊を行う場合には、分譲物件ではマンション管理規約に「民泊禁止」の定めがないこと（少なくとも管理組合に禁止する意思がないこと）が、賃貸物件では、家主（賃貸人）の転貸許可が求められている。マンション管理業組合が行った全国調査では、分譲マンション管理組合の8割超が民泊反対の方針を打ち出しているという（読売新聞：5/22）。分譲マンションでは、管理規約によって「民泊禁止」もしくは制限について定めることで「自衛措置」をとることが可能となっている（国土交通省「住宅宿泊事業に伴うマンション標準管理規約の改正の概要について」）。このことが、マンションを利用した民泊の届出を阻んでいる大きな要因であると考えられる。

　（2-2）家主不在型民泊の場合、国土交通大臣に登録した「住宅宿泊管理業者」を指定することが定められており、この管理業者が決まらないため届出ができないことも原因の一つであると考えられる。届出には、管理業者との「管理受託契約の書面」の写しを添付することが求められていることから、家主不在型民泊の場合、管理業者が決まらなければ届出ができないことになる。登録済み管理業者の数は地域によってかなり開きがあることから、地域によっては「家主不在型」の届出が進まないことも考えられる。

　（3）届出をして合法的な民泊営業を行った場合の採算性が疑問視される。

　届出に要する手続きが煩雑であることに加え、「採算性」が疑問視されることから、届出に至らない場合もある。新法では営業日数の上限を180日（泊）に制限しており、さらに自治体によっては営業可能な区域や期間などにより厳しい制限があることから、家賃や施設の改修、管理業者に支払う管理コスト等を考えると、届出をして合法的な民泊事業者として営業を行ったとしても、果たして採算が合うかどうか疑問視する事業者が少なからずいるように思われる。

　こうした考えをもつ事業者の「選択肢」は三つある。

　（3-1）一つは無届のまま営業を続けるという選択である。採算が取れるかどうか疑わしい以上、面倒な手続きをしてまで「合法的な」民泊事業者になる必要はないとの考えである。

　（3-2）二つ目の選択肢は、採算性を考慮して、営業日数に上限のある民泊事業者として届出を行うのではなく、上限のない簡易宿所営業として旅館業法の営業許可を取得する方法である。例えば、京都市における簡易宿所営業の新規許可件数は、2012年度にはわずか39件であったが、2017年度は871件に増加していることからも、そうした選択を行う事業者の存在がうかがわれる。同様に「特区民泊」を選択する方法もあるが、参入できる地域は大田区、大阪市など限られた地域のみであるから、全国的に見れば簡易宿所営業への転換が選択肢となる。しかしながら、簡易宿所営業には立地できる地域に制限があり、必ずしもすべての事業者にとっての選択肢とはならない。このことが三つ目の選択につながることになる。

　（3-3）三つ目の選択肢は、営業の一時休止、あるいは廃業である。煩雑な手続きをクリアして届出をしても、営業の制限によって採算性が疑問視され、継続を断念する事業者もある。例えば、簡易宿所営業として営業許可を取得しようとしても、物件の所在地が旅館業が立地できない地域にある場合には、営業許可を取得することはできないから、民泊として届け出る以外に方法はない。しかし民泊では採算性が危ぶまれる。それゆえに、いったん営業を断念、もしくは廃業する事業者もいると考えられる。

　先に述べたように、民泊新法は、「規制緩和」によって、民泊を促進すると同時に、違法な無許可営業を続ける「ヤミ民泊」を表に出し、法秩序の下で統制しうる状態に置くことを目的とした制度である。厳しい規制がかえってヤミ民泊を表に出さない原因になっているとの批判の声も聞かれる。

　こうした状況を「想定内」とする行政担当者もいるようであるが、このまま届出状況が低調な状態が続けば、新法の効果は「期待外れ」に終わるのではないかとの懸念が早くも示されている。

（注2）7月6日時点の届出件数は、5,397件、うち受理済は3,938件である。
（注3）ヤミ民泊の違法営業を許してきた背景には、某大手民泊サイトにおいて、掲載物件に対して営業許可の有無等、適法性を確認することなく掲載が認められ、予約の仲介が行われてきたことがある。そうした取り扱いは、昨年6月に新法が制定されたにもかかわらず、この1年間、従前と同じように継続されてきた。そうした某大手仲介サイトの営業姿勢は、「違法な民泊事業者」にとっては、営業許可の審査がないまま世界的規模のネットワークをつかって予約を募り営業できるという、この上なく有利なものであった。某大手仲介サイトの姿勢が、無許可民泊の違法営業を許してきた温床となっていたと言っても過言ではない。某大手仲介サイトのコンプライアンスに対して疑念を抱かざるを得ない。

自治体による地域独自の民泊規制

　民泊新法施行に際して、多くの自治体が条例による独自規制を制定している。6月15日の新法施行時点で、該当する150自治体のうち52自治体が民泊に対して何らかの規制を行う条例を制定している。その多くは、新法の第18条にある「区域を定めて期間を制限できる」とする規定を根拠としている。

　自治体がこうした独自規制を行う理由としては、次のような点が考えられる。

①住民の安心安全な生活環境を守るという自治体の使命を強く意識し、地域において根強い「民泊反対」の声を反映させた。
②政省令、ガイドライン等、新法施行後の国の対応の遅さにシビレをきらした結果、独自ルールの制定に走った。
③マンションは管理規約による「自衛措置」をとることが可能であるが、戸建住宅はなんら自衛措置をとる術がない。そのため、自治体がこれに配慮した。
④その他、地域独自の事情を反映させた。

　前稿（ＷＥＢＲＯＮＺＡ「民泊に「市民が主役」の観光地づくりの可能性も」2018/2/28）でもふれたように、民泊問題に対処するルールづくりの過程において、当初は、インバウンド振興とシェアリング・エコノミーの推進という経済的な側面が前面に押し出され、民泊をビジネス・チャンスととらえる不動産業界等、民泊推進派と、規制の公平性を訴え、これに反発する宿泊業界が対立する構図がみられたが、ルールづくりの舞台が国から各地域に移るとその構図は一変し、住民の声が大きくなる結果、民泊の経済的側面よりも、生活環境をどう守るかという、社会的規制をめぐる問題が主要なテーマとなった。

　自治体の民泊規制は、地域において、住民が民泊によって生活環境を脅かされ、一方的に不利益を被ることに反発して、「民泊反対」を唱える声がなお大きいにもかかわらず、国民的議論が十分に行われないままに国が規制緩和を行い民泊推進を打ち出したことに対して、自治体が反旗を翻した結果であり、あるいは自己防衛に向かった結果であるとみることもできよう。

自治体による区域・期間制限の例

　新法施行に際して各自治体は、条例によって独自の規制を行うか否かを検討することとなった。さきにふれたように、既に150自治体のうち52自治体が条例を制定しており、