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「納得感」なき入管行政 SNS時代の外国人レジスタンス

木下洋一 未来入管フォーラム代表

 入管行政の基礎となる法律、それはもちろん「出入国管理及び難民認定法(入管法)」である。この入管法の前身である「出入国管理令」は、まだ日本がGHQの統治下にあった1951年、ポツダム政令として産声を上げた。

 当時、日本にいる「外国人」の大半は、戦前は日本人だった朝鮮半島の出身者であり、そもそも入管法はその朝鮮半島出身者をいかにスムーズに半島に送還し、いかに管理するかを主眼においた法令であった。その後、出入国管理令は出入国管理及び難民認定法にその名を変え、これまで幾多の改正を重ねてきたものの、その基本的骨格は戦後70年間、ほとんど変わっていない。

 本稿では、入管行政の問題点を指摘しつつ、SNSの普及が入管行政や外国人、市民、報道機関にもたらした変化、今後の課題などについて考えたい。

入管法制の広範な裁量権

 入管法の最大の特徴は、行政庁(出入国在留管理庁)に与えられた「広範な裁量権」である。もっとも、裁量それ自体は悪でも何でもない。どの行政分野においても多かれ少なかれ裁量は存在し、それによってフレキシブルな行政が可能となる。相手方の利益を最大限尊重することにもつながる。しかし、入管領域における裁量は、外国人の利益や人権を守るためというよりは、恣意的で不公平な判断を正当化するためのエクスキューズとして機能している側面ばかりが目立つ。

 例えば、入管法21条3項は次のように定める。法務大臣は「在留期間の更新を適当と認めるに足りる相当の理由があるときに限り、これを許可することができる」。あるいは入管法50条1項は、法務大臣が「その者の在留を特別に許可することができる」場合として、「法務大臣が特別に在留を許可すべき事情があると認めるとき」と定めている。

 何をもって「適当と認める」のか、何をもって「相当の理由」なのか、あるいは何が「特別の事情」なのか、それらはすべて法務大臣の裁量判断に任されている。

 さらにその法務大臣の強大な権限の大半は、地方出入国在留管理局の長に委任されている。つまり、全国に八つある地方出先機関の長にすぎない一官僚が、国家主権の名のもとで最終判断権者となり、巨大な裁量権の采配をふるう。まるで藩主8人による幕政のように。

 加えて、行政手続法は外国人の出入国に関する処分の大半を適用除外としている。そのため、審査基準・処分基準の設定、公表の義務や努力義務も課せられていなければ、不利益処分に対する理由の提示義務も課せられていない。明確な基準もなく、在留特別許可や仮放免等の不許可処分に対して、満足のいく理由の説明すらされない。難民認定手続以外は行政不服審査法からも除外されているため、不服の申し立てすらできない。

 これでは、外国人が入管に不信感と不満を持つのも当然であろう。果たして自分に対する処分はフェアに行われているのか、と。

 半世紀以上前、ある法務官僚の「外国人は煮て食おうが焼いて食おうが自由」という発言が国会で問題にされたことがある。その発言の真意はさておき、この「道しるべなき入管法制」は、それから半世紀がたった今でも、「外国人は煮て食おうが焼いて食おうが自由」にできる巨大な裁量権を、白紙委任的に入管という行政庁に与え続けているのである。

マクリーン事件判決の呪縛

 この入管が持つ巨大な裁量権を、さらに後押ししているのが、1978年のマクリーン事件最高裁判決である。この事件は、英語教師として在留していたアメリカ人男性が、ベトナム反戦運動等の政治活動を行ったことから、在留期間更新の不許可処分がなされたことの是非が争われたものである。判決から40年以上が経過した今でも入管訴訟のメルクマール的存在となっている。

 最高裁は、外国人の人権は基本的に保障されるとしながらも、外国人に対する憲法の基本的人権の保障は「外国人在留制度のわく内で与えられているにすぎない」とし、入管の裁量判断が違法となるのは「その判断が全く事実の基礎を欠き又は社会通念上著しく妥当性を欠くことが明らかである場合」に限るとした。

 これは入管にとっては願ったり叶ったりの判決である。なにしろ、よほどのことがない限り、入管の裁量判断は違法にならないというのであるから。

 最高裁はさらに次のように述べ、入管を喜ばせている。

 「行政庁がその裁量に任された事項について裁量権行使の準則を定めることがあつても、このような準則は、本来、行政庁の処分の妥当性を確保するためのものなのであるから、処分が右準則に違背して行われたとしても、原則として当不当の問題を生ずるにとどまり、当然に違法となるものではない」

 つまり、行政庁自らが定めた内部的基準に反するような判断が行われたとしても、それはあくまでも内輪のルールであるから、単に「当不当の問題」にとどまり、違法性の問題とはならないということである。まさに、何にも縛られることもない、「なんでもあり」の裁量権行使のお墨付きを、入管は最高裁から得たのである。

 また、入管は「永住許可に関するガイドライン」や「在留特別許可に係るガイドライン」等、いくつかのガイドラインを自ら設定し、ホームページ等で公表している。しかし、入管当局も裁判所も、一貫してガイドラインは単なる目安であり、裁量基準ではないとして、これもまったく形骸化している。

 例えば、「在留特別許可に係るガイドライン」においては、長期にわたる日本人等との婚姻等を「積極要素」、重大な犯罪等を「消極要素」とし、積極要素が消極要素を上回る場合は在留特別許可を検討する、とされている。ところが、いざ在留特別許可の判断の場面になると、入管は積極要素であるはずの長期にわたる超過滞在者と日本人との婚姻等は「違法状態の上に築かれた婚姻関係については、保護すべき必要性が特に低い」と平然と言い放ち、裁判所もそれを追認する。

 オーバーステイ中の婚姻が長ければ長いで違法性が高いと言い、短ければ短いで安定性がないと言う。どちらに転んでも、入管はそれをいとも簡単に正当化できるのである。

 そもそもガイドラインが策定された主目的のひとつは、それを公開することにより、在留特別許可を受けられる可能性のある者の一層の出頭を促すためである。しかし、ガイドラインという餌で非正規滞在者を入管に出頭させ、その後は、ガイドラインは目安にすぎないと言い放ち、入管が恣意的な判断を行う。これでは誰もガイドラインも入管も信じない。そして、SNSが普及した今の時代、それは噂として外国人の間にあっという間に広まる。

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筆者

木下洋一

木下洋一(きのした・よういち) 未来入管フォーラム代表

1964年、神奈川県生まれ。89年4月、公安調査庁に入庁。2001年、法務省の入国管理局(現・出入国在留管理庁)へ異動し、入国審査官として在留審査などに従事。17年4月、神奈川大学大学院法学研究科に社会人入学し、法学修士を取得。19年3月に早期退職し、個人で「入管問題救援センター」を設立。20年9月に「未来入管フォーラム」に名称変更。

※プロフィールは、論座に執筆した当時のものです