トランプ政権と最近の裁判例で米司法省による米国外の贈賄摘発に重大影響？

　「米国第一」を唱え、オバマ政権時代の通商、移民政策などを見直すと公言してきたトランプ氏が米国大統領に就任。日本をはじめ米国外企業の外国公務員への贈賄行為を厳しく取り締まってきた米国の海外公務員腐敗防止法（ＦＣＰＡ）の域外適用方針が見直されるのではないか、と企業関係者の関心を集めている。トランプ氏や、新しく米証券取引委員会委員長に指名された人物がかつて「ＦＣＰＡは米国企業に不利になる」と表明していたからだ。宮本聡弁護士が、域外適用を制限する判断も出始めた米国司法の最新状況も踏まえ、トランプ政権による方針転換の可能性を２回に分けて探る。２回目の本稿ではトランプ氏発言の評価を中心に分析する。

 

重要な岐路に立つ、米国海外腐敗行為防止法(FCPA)の贈賄禁止条項の域外適用
　～トランプ政権は域外適用制限の動きを加速させるか～ (下)

 

西村あさひ法律事務所
弁護士　宮本　聡

　1　 域外適用否定の推定則　～拡張を制限する根拠の3つ目～

　(1) Morrison事件判決

　前回は、米国海外腐敗行為防止法(FCPA)の贈賄禁止条項について、域外適用の拡張を支える3つの根拠(属人主義と属地主義、agent、共犯理論等)と、拡張を制限する3つの根拠のうち2つ(属地主義要件の厳格解釈、人的管轄権)を紹介した。

　域外適用拡張を制限する3つの根拠のうち最後の1つは、Morrison v. National Australia Bank事件の2010年(平成22年)6月24日米国連邦最高裁判決(以下｢Morrison事件判決｣という。) ^（注１）によって示された域外適用否定の推定則である。Morrison事件判決については、本連載の宇野伸太郎弁護士による論考(宇野伸太郎｢外国企業に対する米国証券訴訟-Morrison判決とその影響-｣^（注２）)において詳しく紹介されているため、ここでは、贈賄禁止条項の域外適用に関して必要な範囲の紹介にとどめる。

　Morrison事件判決は、1934年証券取引法10条(b)(証券に関する詐欺的行為防止規定)の適用対象は、米国の証券取引所で取引されている証券の取引、及び、その他の証券について米国内で行われた取引の2種類に限定されることを明らかにし、その域外適用を制限した。Morrison事件判決は、このように域外適用を制限する主な理由として、連邦議会の立法は、議会が域外適用の意図を明示しない限り、米国内にのみ適用されるという原則(域外適用否定の推定則(presumption against extraterritoriality))の存在を挙げた。

　(2) Morrison事件判決の広がり

　Morrison事件判決が示した域外適用否定の推定則に基づけば、連邦議会が域外適用を意図しなかった連邦法は、その域外適用が制限されることになる。実際、Morrison事件判決後、域外適用否定の推定則を踏まえ、域外適用を制限した例は少なくない。例えば、2013年(平成25年)4月には外国人不法行為請求権法(Alien Tort Statute)の域外適用を制限した連邦最高裁判決^（注３）が、また、2016年(平成28年)6月にはRICO法(威力脅迫及び腐敗組織に関する連邦法)に基づく私訴に関する域外適用を制限した連邦最高裁判決^（注４）が、それぞれ登場している。

　もっとも、FCPAの贈賄禁止条項に関する裁判例の中で、域外適用否定の推定則が適用されたものはこれまで存在しなかった。また、前回紹介したFCPAガイドは、域外適用否定の推定則について触れていない。そのため、域外適用否定の推定則が贈賄禁止条項にどのように適用されていくのかは不透明であった。そのような状況の中で登場したのが、United States v. Hoskins事件(以下｢Hoskins事件｣という。)における2015年(平成27年)８月の決定である^（注５）。

　(3) Hoskins事件決定

　Hoskins事件は、発行者等でも国内関係者等でもない被告人が、外国公務員等に対する米国外での贈賄行為等(FCPAの贈賄禁止条項違反)について、起訴された事件である。前回述べたとおり、発行者等でも国内関係者等でもない者が贈賄禁止条項の適用対象となるためには、違反行為の全部又は一部を米国内で行うこと、発行者等又は国内関係者等のagentであること、あるいは、発行者等又は国内関係者等との間で共犯等の成立が認められることが必要である。

　Hoskins事件の被告人は、米国内で違反行為を行っておらず、また、agentであるとも認められなかったため、米国企業と共謀して贈賄禁止条項違反を行ったことが起訴の理由として残った。

　まず、裁判所は、連邦議会がある法律を制定した際、特定の範囲の者は当該法律の処罰対象から外す意図を有していた場合には、当該法律の共謀を理由に当該特定の範囲の者(元々連邦議会としては、その法律で処罰する意図のなかった者)を処罰することはできないという原則が、Gebardi v. United States事件最高裁判決^（注６）以来存在することを指摘した。

　次に、裁判所は、(ア)1977年(昭和52年)のFCPA制定の際、カーター政権は、FCPAの適用対象に米国外の者を広く含めることを求めたが、連邦議会はこれを拒否し、発行者等と国内関係者等のagentを適用対象に加える(域外適用拡張の｢3つの根拠｣の2つ目を加える)にとどめたこと、(イ)1998年(平成10年)のFCPA改正によって、発行者等でも国内関係者等でもない者が、米国の領域内において(while in the territory of the United States)行った贈賄行為等が適用対象に加わった(域外適用拡張の｢3つの根拠｣の1つ目が加わった)が、この改正は、OECD外国公務員贈賄禁止条約の求める範囲内で、適用対象を拡張したに過ぎないこと、(ウ)OECD外国公務員贈賄禁止条約は、米国人以外の者が米国外で行った贈賄行為を、米国人等との共謀罪を適用して処罰することまで意図していないことなどを挙げ、連邦議会は、条文上FCPAの適用対象となっていない米国外の者について、共犯(共謀)での責任を追及する意図を有していなかったと認定した。

　そして、裁判所は、発行者等でも国内関係者等でもなく、かつ、米国内で違反行為を行っていない被告人に対する起訴を却下した。

　Hoskins事件は、米国司法省側の上訴により、本稿執筆時の2017年(平成29年)1月16日現在控訴審に係属中である。

　(4) 域外適用否定の推定則、Hoskins事件決定の射程

　Hoskins事件決定は、連邦議会の意図(立法者意思)を根拠にFCPAの域外適用を制限したものであり、Morrison事件判決に基づく域外適用否定の推定則に直接言及したものではなかったが、これと同種の考え方に立つものと評価できる。

　Hoskins事件決定は、発行者等でも国内関係者等でもなく、かつ、米国内で違反行為を行っていない者について、FCPA違反に関する共謀罪での処罰を否定したものであるが、域外適用否定の推定則を前提とすれば、他の共犯(教唆、幇助)等でも同様の結論が導かれると解する余地もあるだろう。その意味で、Hoskins事件決定、あるいは、域外適用否定の推定則は、贈賄禁止条項の域外適用拡張を支える3つの根拠のうち3つ目(共犯理論等)の効力を大きく減殺させるものといえる。

　Hoskins事件決定に関する以上の理解、及び、贈賄禁止条項の域外適用拡張を制限する3つの根拠(属地主義要件の厳格解釈、人的管轄権、域外適用否定の推定則)を踏まえた場合、贈賄禁止条項の適用対象は、次のとおり整理できるだろう。

1. 　発行者等又は国内関係者等、あるいは、そのagentであり、かつ、米国内で贈賄行為等に関与した者：適用対象となり得る。ただし、人的管轄権を欠く場合には、適用対象外となる。
2. 　発行者等又は国内関係者等、あるいは、そのagentであり、かつ、米国外でのみ贈賄行為等に関与した者：適用対象となり得る。ただし、人的管轄権を欠く場合には、適用対象外となる。
3. 　1. 2.以外の者で、米国内で贈賄行為等に関与した者：適用対象となり得る。ただし、人的管轄権を欠く場合には、適用対象外となる。
4. 　1. 2.以外の者で、米国外でのみ贈賄行為等に関与した者：適用対象外となる。(共犯等が成立しても、域外適用否定の推定則に基づき、適用対象外となると考え得る。)

　(5) 域外適用否定の推定則、Hoskins事件決定の射程(より踏み込んだ理解)

　域外適用否定の推定則、Hoskins事件決定の射程については、前項より広く捉える考え方もあり得るだろう。

　上記(1)のとおり、Morrison事件判決は、1934年証券取引法10条(b)(証券に関する詐欺的行為防止規定)の適用対象を、米国の証券取引所で取引されている証券の取引、及び、その他の証券について米国内で行われた取引の2種類に限定した。

　FCPAの贈賄禁止条項は、米国外の者(外国公務員等)の関与が予定される行為類型を対象としているため、Morrison事件判決と全く同じように適用対象を限定することは困難な面がある。しかし、Hoskins事件決定等が示すとおり、贈賄禁止条項に域外適用否定の推定則が適用されることを踏まえれば、Morrison事件判決にならい、贈賄禁止条項の適用対象となる行為(前回述べたとおり、｢外国公務員等に対する利益供与等を促進するメールその他の州際通商の手段等を、腐敗の意図をもって用いる行為｣)自体を限定解釈するという方向性も考えられる(例えば、適用対象となる行為を、｢外国公務員等への贈賄スキーム上重要かつ米国と関わりの強固なもの｣に限定解釈することなどが考えられる。)。

　この見解に立てば、例えば、発行者等でも国内関係者等でもない者が、贈賄スキーム上重要でない米国内の会議に1回出席しただけであれば、贈賄禁止条項違反とならない可能性は増すであろう^（注７）。また、この見解は、贈賄禁止条項の適用対象となる行為自体を限定するため、米国と関係のない者だけでなく、発行者等又は国内関係者等、あるいは、そのagentによる行為にもその影響が及び得る。

　2 　トランプ氏発言をどう評価するか

　(1) トランプ氏発言への違和感

　では、これまで述べたFCPAの贈賄禁止条項の域外適用拡張と制限の流れを踏まえ、前回紹介した2012年(平成24年)5月のトランプ氏発言はどう評価すべきか。この発言は、トランプ氏が大統領選に出馬する前に行ったものであるため、トランプ政権の考え方と一致する保証はないものの、トランプ政権下における贈賄禁止条項の域外適用を考える上で検討する価値はあるだろう。

　トランプ氏発言において、FCPAは、｢我々を非常に不利な立場に追いやる｣(It puts us at a huge disadvantage.)もの、すなわち、米国あるいは米国企業等にとって不利なものと指摘されている。贈賄禁止条項が域外適用され、米国外の多くの企業等が巨額の制裁金等の支払を余儀なくされており、米国は外国企業が支払う制裁金等により大きな経済的な利益を受けているように見える現状を踏まえると、この指摘に違和感を覚える方もいるだろう。

　それでは、トランプ氏発言で示された、FCPAが米国あるいは米国企業等にとって不利であるという認識は、FCPAの域外適用の実態を無視した不合理なものなのだろうか。

　(2) NYCBAレポート

　実は、FCPAが米国あるいは米国企業等に不利な法律であるという認識は、トランプ氏特有のものではない。そのことを端的に表すのが、前回の冒頭で触れた、トランプ氏から米国証券取引委員会(SEC)委員長に指名されるクレイトン氏が、ニューヨーク市弁護士会(New York City Bar Association)の国際商取引委員会(Committee on International Business Transactions)において、chairmanとして作成に関与した、2011年(平成23年)12月付けレポート(以下｢NYCBAレポート｣という。)^（注８）である。NYCBAレポートでは、例えば、次のような分析が示されている。

1. 　FCPAは、その適用対象者(主に米国企業)に対し、デューディリジェンスの費用等の取引コスト、合併等の後に合併等の対象会社へFCPA遵守の手続を導入する費用などの取引後の統合コストに加え、FCPA違反に関して制裁金などの多額のコストが生じるリスクなどを発生させている^（注９）。
2. 　FCPAの適用対象とならない企業等には、1.のコストやリスクは発生しない。その意味で、FCPAの対象となる企業等とならない企業等の間に大きな不均衡が生じている^{（注１０）}。
3. 　2.の不均衡は、ほぼ米国だけが、外国公務員等への贈賄行為等を厳格に取り締まっていることから生じている。そして、2.の不均衡は米国以外の国にとって有利であるため、米国以外の国は、外国公務員等に対する贈賄行為等を米国と同様に厳格に取り締まるインセンティブを持たない^{（注１１）}。
4. 　そもそもFCPAは、外国公務員等への贈賄行為等によって、市場の効率性が歪められることを防ぐことを意図していた。これは、米国企業の主な競争相手は(FCPAの適用対象となる)米国企業に限られるというFCPA成立当時(1977年(昭和52年))の経済状況下では有効であった。ところが、その後、経済状況は大きく変化し、米国企業の主な競争相手には、FCPAの適用対象とならない米国外の企業も含まれることが通常となった^{（注１２）}。(そのため、FCPA成立当初の目標を達成しにくい状況が生じている。)
5. 　4.の状況にもかかわらず、米国企業に対するFCPAの執行は活発に行われている。なぜなら、検察官は、法の忠実な執行を追求するのであって、FCPAによって米国企業の競争力が失われることまで配慮する必要はないからである^{（注１３）}。
6. 　こうした状況を解決する方法として、米国外の企業に対してもFCPAを適用した摘発を拡大することが考えられるが、FCPAの域外適用を拡大したとしても、米国と全く関係のない企業等まで、どこまで適用対象を拡大することができるかは疑問である^{（注１４）}。
7. 　以上の状況が変わらないのであれば、米国は外国公務員等への贈賄行為等に対するアプローチを再考すべきである。例えば、FCPAの適用範囲を縮小する、他国に対して米国と同様の取り締りをするよう働きかける、他国との捜査協力を強化するなどのアプローチがあり得る^{（注１５）}。

　NYCBAレポートの作成された2011年(平成23年)12月当時、贈賄禁止条項は既に積極的に域外適用され、米国外の企業等が同条項違反を理由に1億ドル超の巨額の制裁金等を支払う事案も数件発生しており、FCPAが米国側に利益をもたらす側面があることは明らかであった。それにもかかわらず、NYCBAレポートが、FCPAが米国企業に不利な法律である旨述べているということは、FCPA(贈賄禁止条項の域外適用)によって生じる利益より、不利益(上記1.のコストやリスク等)の方が大きいと考えているものと思われる。トランプ氏発言も、FCPAについて、NYCBAレポートと同様の認識に立つものと理解することができるのではないだろうか。

　(3) 域外適用制限の流れから見るトランプ氏発言とNYCBAレポート

　トランプ氏発言とNYCBAレポートが示す、FCPAが米国あるいは米国企業等にとって不利であるという理解を前提とした場合、その状況を解決する最もストレートな方法は、上記(2)7.のとおり、(特に米国企業に対する)FCPAの贈賄禁止条項の適用を制限することであろう。

　そして、これまで紹介した贈賄禁止条項の域外適用制限の3つの根拠の中で、米国企業へのFCPAの適用を制限する効果を持つ可能性が最も高いのは、域外適用否定の推定則であろう。前回述べたとおり、米国企業は、発行者等又は国内関係者等に該当する(属人主義要件によって贈賄禁止条項の適用対象となる)ため、 3つの根拠のうち1つ目(属地主義要件の厳格解釈)とは無関係である。また、米国企業による行為は、米国と最低限度の接触を有している場合が多いため、3つの根拠の2つ目(人的管轄権)の影響は限定的であると考えられる。他方、域外適用否定の推定則は、上記1(5)のとおり、贈賄禁止条項の適用対象となる行為自体を制限的に解釈するため、米国企業への適用を大きく制限する可能性を秘めている。

　その意味で、トランプ氏発言は、贈賄禁止条項の域外適用制限に関する近時の動き(特にHoskins事件決定の方向性)と符合し得るものといっても過言ではないだろう。

　3 　トランプ政権下における贈賄禁止条項の域外適用(本稿のまとめを含む)

　本稿では、これまで2回にわたり、FCPAの贈賄禁止条項の域外適用について、拡張を支える3つの根拠(属人主義と属地主義、agent、共犯理論等)と、拡張を制限する3つの根拠(属地主義要件の厳格解釈、人的管轄権、域外適用否定の推定則)を紹介、検討した。

　本稿で述べたとおり、贈賄禁止条項の域外適用の拡張は、次の2つの理由から、大きな岐路を迎えつつある。

　第1の理由は、域外適用を制限する3つの根拠の3つ目、域外適用否定の推定則である。今回紹介したとおり、域外適用否定の推定則は、贈賄禁止条項の域外適用を大きく制限する可能性を秘めており、現在、この点に関する重要事件(Hoskins事件)の審理が進んでいる。域外適用に関する法理の動向については、引き続き注視していく必要があろう。

　第2の理由は、トランプ氏の大統領就任に伴う政権交代である。前回述べたとおり、贈賄禁止条項違反については、裁判所の終局判断によらずに訴追側との合意(DPA、NPA)で事件を解決する例が多く、そのことが積極的な域外適用を訴追側が追求しやすい構造を生んでいる。トランプ氏の大統領就任に伴う政権交代は、構造上大きな裁量を持つ訴追側のメンバーが変わるという意味で、贈賄禁止条項の域外適用拡張の流れに大きな変化を与え得るものである。

　また、トランプ氏発言と、米国証券取引委員会(SEC)の次期委員長であるクレイトン氏が作成に関与したNYCBAレポートは、FCPAを米国あるいは米国企業等に不利な法律である旨述べており、トランプ政権がFCPAの執行自体に消極的になる可能性を想起させる。(米国企業への贈賄禁止条項の適用をも大きく制限する可能性を秘めた法理である)域外適用否定の推定則に関するHoskins事件が係属中のこのタイミングで、トランプ氏が大統領に就任し、NYCBAレポートの作成に関与したクレイトン氏を米国証券取引委員会(SEC)委員長に指名することは注目に値する動きである。

　もっとも、トランプ氏発