憲法９６条改正はなぜ問題外なのか？（上）――三つの疑問

　現政権は、憲法の他の条項の見直しに先んじて、憲法９６条の改正、すなわち憲法改正手続の改正を突如として提案した。憲法９６条とは、以下のような条文である。

第九十六条　この憲法の改正は、各議院の総議員の三分の二以上の賛成で、国会が、これを発議し、国民に提案してその承認を経なければならない。この承認には、特別の国民投票又は国会の定める選挙の際行はれる投票において、その過半数の賛成を必要とする。

２　憲法改正について前項の承認を経たときは、天皇は、国民の名で、この憲法と一体を成すものとして、直ちにこれを公布する。

　このうち「各議院の総議員の三分の二」とある部分を、「各議院の総議員の過半数」へと緩和しようというのである。この提案については、護憲派･改憲派という枠を超え、憲法学者からの批判が集中している。

　長谷部恭男教授（東京大学）は「収拾のつかない混乱」をもたらしかねないと指摘し（毎日新聞２０１３年５月３日朝刊）、石川健治教授（東京大学）は「反逆」だと論じた（朝日新聞２０１３年５月３日朝刊）。高見勝利教授（上智大学）は、憲法記念日の講演会で、政権の動きを「一種のクーデター」と強い口調で批判した（全国憲法研究会憲法記念講演会・上智大学）。さらに、改憲派の論客として名高い小林節教授（慶應義塾大学）も、「裏口入学」であり言語道断だと論じている（朝日新聞２０１３年５月４日朝刊）。

　こうした「収拾のつかない混乱」・「反逆」・「クーデター」・「裏口入学」という言葉は、理論的根拠や重点の違いは多々あれど、真面目に憲法を学んできた法律家にとって、現政権の提案が、あってはならない提案であることを示している。

　そこで、法律家が、なぜここまで怒っているのか、憲法９６条の意義について解説したい。

２　なぜ憲法９６条は厳しい手続を要求するのか？

　憲法は、象徴天皇制、国民主権、平和主義、人権保障、権力分立、地方自治など、国家の重要な基本原理を定めた規範である。こうした基本原理は、世界標準となった「立憲主義」の思想を、日本の歴史･伝統との関係で最適に実現できるように、細心の配慮をした上で定められたものである。

　「立憲主義」とは、人々の人権が、時の政治権力によって侵害されることのないよう、憲法の条文によって権力に縛りをかけようという思想である。日本でも、明治政府以来、この立憲主義の思想に基づいて憲法を制定し、権力による人権侵害の危険に歯止めを掛けてきた。

　このため、全ての権力者は、自らの活動が憲法に反していないか、人権を侵害していないか、ということに常に気を配る必要がある。また、全ての法律は、憲法の基本原理に沿ったものでなければならない。

　このように、憲法は国の重要な基本原理を定めたものであるから、軽々しく変更するのは好ましくない。時代が変化して、人々の人権をより十分に保障するためにルールを修正する必要が生じるにしても、党派を超えた十分な議論を経て、広範な合意を得られなければ、変更すべきではない。

　真に必要な変更であれば、議論により合意が得られるはずである。仮に合意が得られないのだとすれば、その修正の提案は、「みんなの利益」という甘言で表面を覆いつつも、その中身は党派的な提案である可能性が高い。

　このため、憲法９６条は改憲の条件として、議員が十分な議論を重ね、衆参両院の３分の２、すなわち与党・野党の壁を越えた広い合意に至るべきこと、さらに、その議論の過程で示された論拠も含めて、修正内容を国民自らが精査し、国民投票によって承認すべきことを要求しているのである。

　ところで、この「衆参両院の総議員の３分の２」要件を、攻略不能の障壁であるかのように言う人もいる。確かに、通常の法律の成立要件よりはかなり厳しいだろう。しかし、法律の中には全会一致で成立するものも珍しくない。例えば、ネット選挙解禁法案がその例である。また、重要な法案も、３分の２以上の賛成で成立することがある。２０１２年夏、消費税増税法案が、民自公三党の合意に基づき衆参両院の圧倒的多数で成立したのは記憶に新しいだろう。

　与党も野党も、闇雲に相手の主張に反対しているわけではない。十分に合理的な提案であれば、現に、合意は得られているのである。改憲が発議されなかったのは、憲法９６条が理不尽に厳しかったからではなく、広範な合意を獲得できる提案が出されなかったからにすぎない。

　このように、なぜ憲法９６条が厳格な手続を要求しているのかを説明すれば、これを改正してはならないということは大多数の人には納得いただけるはずである。とはいえ、それでもまだ、「国民投票さえあれば、国会での議論はなくても良い」という人もいるかもしれない。そこで、続いて、仮に憲法９６条を改正するとどのような問題が生じるのかについて考えてみたい。いろいろ指摘されてきたが、次の三つに整理できるだろう。

３　第一の問題：なぜ野党は改憲拒否権を放棄するのか？

　第一の問題は、改憲案が、半分近くの議員を無視して作られる点である。

　現状、衆参いずれかで３分の１以上の議席を持つ野党（ないし野党連合）には、改憲拒否権がある。このため、与党が改憲案を作る場合も、野党の意向を無視できない。

　例えば、いわゆる「地域主権改革」に逆行するような改憲案は、民主党や維新の会から強烈な反対を受け、改憲拒否権を行使されるだろう。今の政治状況では、自民党は、中央集権的な改憲案を作りたくても作れない。

　実際、２０１２年３月に発表された「自民党改憲草案」には、看過できない問題はあるにしても、平和主義の理念や権利保障規定に一定の配慮があり、護憲派議員を含めた広い合意を取り付けようとする姿勢が全くないわけではない。

　自民党の「日本国憲法改正草案Ｑ＆Ａ」でも「憲法改正の発議要件が両院の３分の２以上であれば、自民党の案のまま憲法改正が発議できるとは、とても考えられません。まず、各党間でおおむねの了解を得られる事項について、部分的に憲法改正を行うことになるものと考えます」（同３６頁）と説明されている。

　もし、自民党だけで改憲案を発議できるなら、わざわざ野党に配慮する理由はない。９６条が改正され、野党から改憲拒否権が奪われれば、草案の内容は、民主党や維新の会、みんなの党などの支持者にとって今より不満足なものになる可能性が高い。現在の自民党草案も、あくまで現行憲法９６条を前提とした草案である。新しい手続の下でも、そのままの提案がされると決めつけるのは、危険だろう。

　また、野党の反応を無視できる環境を作り出すのは、自民党自身にとっても、理想的な環境とは言い難い。野党の反応を無視できるのであれば、もっと良いアイデアを探し出そう、自らの議案をより良くしよう、というインセンティブを失ってしまう。諌言を呈する論敵が外部にいなくなれば、内部での議論も停滞し、いつかは、内部から崩壊しかねない。

　最初に指摘したように、憲法改正は、党派を超えた幅広い支持に基づき行われるべきである。とすれば、野党の改憲拒否権を奪うのは不適切だろう。

４　第二の問題：国民投票が与党の道具にならないか？

　第二の問題は、国民投票のテーマとタイミングを与党が自由に選べることである。

　憲法９６条改正運動のスローガンは「国民を信頼できないのか？」である。確かに、国民投票は、国民の意思を直接確認できる魅力的な手続だろう。

　しかし、国民投票は、国民に十分な時間と情報を与えた上で、慎重にテーマとタイミングを選んで活用すべき制度である。例えば、ワクチン接種をすべきか考える際、その病気からどのような症状が出るのか、重症化率はどれくらいか、ワクチンの副作用はどのようなものがあるか、などを説明して、十分に考える時間を与えなければ、そのワクチン接種を義務付けるべきかどうかを投票にかけても、意味のある結論は得られない。

　これと同様に、憲法改正の意味や内容を理解するには、一定の議論と時間が必要である。憲法９６条は、与党内の議論だけでは改憲を発議させず、国会での広範な合意を取り付けるプロセスを求めている。このプロセスの中で、国民に議論と情報が浸透していくわけである。

　ところが、現政権の提案によれば、テーマとタイミングを、「与党」が単独で選べるのである。もし、テーマとタイミングを国民自ら決定できないなら、国民投票は、与党の決定を権威づける道具にすぎなくなってしまう。

　これがマズいことは、