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今、問われる政府・官庁の公文書管理、情報公開

政府活動の記録とは何か、という根本的な議論が必要だ

三木由希子 特定非営利活動法人情報公開クリアリングハウス理事長

行政文書が「操作」される実態が顕在化

 自衛隊の海外派遣日報問題、森友学園問題、加計学園問題では、いずれも公文書管理や情報公開のあり方が問題になった。

 公文書管理法と情報公開法は、いずれも行政文書によって政府活動の説明責任を果たし、適正な行政運営を行うことを目的にしている。また、公文書管理法では特に公文書を「国民共有の知的資源」と位置づけている。

 行政文書には、問題があることも記録するべきという価値判断が求められるのではなく、政府活動のそのままが記録され、管理されていることを前提に、この二つの法律はできている。政府活動の良し悪しは、行政文書が公開されるなどして検証・判断されるものだからだ。問題になりそうなので記録しない、廃棄する、問題がありそうだから記録するなどという「操作」が行われると、この二つの法律の根幹部分が歪むことになる。

 しかし、PKO日報や森友学園との交渉記録を「廃棄した」と称して隠ぺいし、その説明に合わせて廃棄作業を行い、政治家の名前や詳しい経緯を隠ぺいするために行われた森友学園への国有地処分に関する決裁文書の改ざん、「総理のご意向」などの発言があったとする文科省による打ち合わせ文書内容を否定する内閣府など、誰かの都合で行政文書がさまざまに「操作」される実態が顕在化した。

 公文書管理の基本的な考え方や原則は法律で示されているが、今、肝心の行政文書そのものの信頼性が揺らいでいる。公文書管理を実施する行政組織の信頼、公文書管理への政治的な影響、その前提にある政府活動の不健全さなどが背景にあるので、問題は大きいし根が深い。

行政文書管理ガイドラインを改正

 公文書管理の仕組みとは、文書のライフサイクルを定めたものだ。文書のライフサイクルとは、文書の作成・取得、整理、登録、保存、保存期間満了後の措置(廃棄か移管)の一連のプロセスのことを言う。出発点は、文書の行政文書の作成・取得だ。その行政文書については、法律上の改正はしていないものの、そのあり方に影響を及ぼすようなガイドライン改正が行われた。

 政府は、2017年12月に公文書管理法の実施指針となる行政文書管理ガイドラインを改正し、各省庁がこれを反映した行政文書管理規則の改正を行い、2018年4月から施行した。その中で行政文書のあり方に影響を与えるものが二つある。一つは、文書の正確性確保の措置の手順が追加されたこと、二つ目は、行政文書として保存する場合の手順が追加されたことだ。

 加計学園問題での政府的な公文書管理上の教訓は、簡単に言えば、不正確な文書が作成され、個人メモのはずが行政文書として保存されていたことが問題だった、ということだ。文科省から見つかった「総理のご意向」などと書かれた文書は、そのような発言はなく、不正確な内容であることが前提で加計学園問題が処理されているので、こういう教訓になる。一方で、内閣府側に打ち合わせの記録がなかったこと自体は、問題だという認識だ。

 そこで、ガイドライン改正では、政策立案や事業実施に影響を与える打ち合わせ等の記録の作成を義務づけた。また、行政文書については、①内容の正確性確保のために、複数職員と文書管理者(課長級)の確認が必要であること、②各省庁の外部との打ち合わせの場合は、それに加えて相手方に発言内容の確認を原則とする、という手順を追加した。その上で、行政文書として保存する場合は、文書管理者の確認が必要という手順も加えている。

問題は正確性の確保の手順が行政文書の作成に与える影響だ

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筆者

三木由希子

三木由希子(みき・ゆきこ) 特定非営利活動法人情報公開クリアリングハウス理事長

横浜市立大学文理学部国際関係課程卒。大学在学中より情報公開法を求める市民運動にかかわり、その後事務局スタッフに。1999年7月の組織改称・改編にともなうNPO法人情報公開クリアリングハウスの設立とともに室長となり、2007年4月から理事、2011年5月から理事長。情報公開・個人情報保護制度やその関連制度に関する調査研究、政策提案、意見表明、情報公開制度の活用を行うとともに、市民の制度利用のサポート、行政、議員に対しても情報提供や政策立案への協力などを行う。