新型コロナ：日本型意思決定システムが働かない時

新型コロナウイルスによる肺炎の感染拡大への対応などについての記者会見に臨む安倍晋三首相。奥左端は菅義偉官房長官＝2020年2月29日、首相官邸、代表撮影

　2月27日、安倍首相は全国の小中高等学校に対し、春休みまでの臨時休校を要請した。あくまで、最終決定は各自治体の教育委員会等に任せるというものの、事実上の政府決定だ。これを受け、教育現場や保護者からは戸惑いの声が上がる。何せ、発表があったのが木曜で実施が翌週月曜となれば準備期間は実質上、金曜一日しかない。しかも、学期末だから、試験や卒業式もある。授業は文科省指導要領に沿い進めなければならないが、これでは授業日数が足りず、予定した授業内容をこなせないばかりか評価もできない。

　何より、とまどいがあったのが、働いている親御さんたちだ。家にいる子供をどうやって見たらいいのか。かといって、仕事を休むわけにもいかない。非常勤の場合、収入にも直結する。これから春休みも加えれば、期間は1カ月以上になるが、その間、子供たちはどこで過ごすのか。というのは、図書館も子供の来館自粛、児童館も閉鎖、果ては、ディズニーランド休園、コンサート中止、野球、相撲は無観客で実施と、子供は時間を持て余し、近くに祖父母でもいない限り1カ月は持たないだろう。学校に代わり学童に行かせる向きもあるが、狭い場所に多くが集まればかえって悪い。更には、全国一律で休校にする必要はない、まだ感染者が出てない所はもう少し様子を見てもいいはずだ、とか、そもそも休校という措置が、ウイルス封じ込めにどれだけ効果があるのか、との批判も聞かれる。これに対し、政府は、これはあくまで要請であり柔軟対応の余地はあるとしつつ、財政支援等により不利益は補填したいとの方針だ。

　こういう異論が各方面から上がるのは、この決定が極めて異例だったからだ。逆に言えばそれだけ、新型コロナウイルスの封じ込めにとり、この1、2週間が決定的に重要との判断があるからでもある。専門家は、この1、2週間が、日本がウイルスを制圧できるか否かの瀬戸際と言う。

法律に縛られる官僚主導の意思決定

　では、伝統的な日本型意思決定システムとは何か。通常、意思決定のおぜん立ては官僚がし、官僚が作った案を政治が最終決定する。つまり、官僚主導の意思決定システムだ。これには功罪両面あるが、良くも悪くもこれが日本という国家を象徴的に表している。

　行政は「法律による行政の原理」が基本だ。全ての行政活動は法律の根拠なしにはできない。これが国民主権を制度的に保証する。法律は国会が決め、行政はそれを根拠とし、その範囲内でのみ活動できる、とすることにより、行政を国民主権の下にコントロールする。

　つまり、官僚主導の意思決定は、第一に「法律で縛られた範囲内でのみ」行われる。この意味で、決定に柔軟性を期待することはそもそもできない。「硬直的」であることこそが、官僚主導の意思決定の特徴だ。「柔軟」とは、官僚が勝手に判断することだ。それは、国民主権から好ましくないから法律で縛ることにした。だから判断が「硬直的」になるのはやむを得ない。

「前」「横」「外」の綿密のすり合わせ

　第二に、官僚の意思決定には、「前」「横」「外」との綿密なすり合わせがある。

　「前」とは、前例だ。決定が前例にのっとったものであれば、それを決めるのは楽だ。「前に一度判断してある。今回はそれを繰り返すだけだ」となれば、判断は省略可能だ。逆に、前例を踏襲しない場合は大変だ。あらゆる証拠を整え理論武装して論戦を戦い抜いていかなければならない。その結果、勢い、前例から外れることは嫌われる。前例踏襲とは、仮に外的条件が変化してもその変化に対応しないということだ。その結果、決定は往々にして適当性を欠くきらいがある。変化に機敏に対応できない。少なくとも変化を先取りし、先手を打って先回りするなどというのは不得手だ。

　「横」とは、関係方面を指す。関係省庁、特に、予算の裏付けが必要なものは財務省、人の手当てが必要なものは総務省、その他、関係する省庁との間の了承の取り付けが必要だ。この意見調整は大変な難事で、時間はとられるし労力は並大抵でない。しかも、調整は官僚組織内部だけに止まらない。関係諸団体、すなわち、経済界、事業団体、関連企業や地方公共団体等との調整もいる。無論、これらの調整の前には、自分の役所内部の関係部局、組織上部の了解もとらなければならない。

　「外」は諸外国だ。日本の場合、米国と事前にすり合わせなければならない事項は多いし、その他、関係する諸外国との調整もいる。

　「前」、「横」「外」と綿密な調整を経て決定がなされれば、出来上がった決定はコンセンサスに裏付けされる。だから、今回のように、発表後、各方面の異論にさらされることはない。しかし