徒歩・自転車・公共交通中心の都市構造へ転換を～真のゼロカーボン社会へ（中）

人口増加・経済成長・小さな環境制約を前提とした都市構造

　社会システムの変革を主要な選択肢に含めれば、既存の技術でゼロカーボン化は可能である。もちろん、エネルギー源だけのゼロカーボン化でもある程度の再生可能エネルギーを必要とするように、社会変革を含めたゼロカーボン化でもある程度の「夢の新技術」は必要となる。例えば、航空機のジェット燃料や製鉄などの高度生産プロセスなど、一部の領域でイノベーションが求められる。それでも、温室効果ガスのほとんどの排出源は、既存の技術で対応できる。

　その場合、重要なことはエネルギー消費の総量をできる限り少なくすることである。再生可能エネルギーや電気自動車（EV）などの主要なゼロカーボン技術は、資源が薄く広く遍在したり、複数人で共有して用いたりする。そのため、それらを大量導入することは、自然環境への影響や共有費用の高止まりなど、別の社会課題を生むおそれがある。導入に伴う社会課題を抑制するには、エネルギー消費の総量を少なくすることが必要条件となる。

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　エネルギー消費量の多くは、経済・生活のプラットフォームたる都市の構造に規定されている。自動車を使用せずに暮らしたくても、多くの地方都市では個人の努力に限界がある。欧州の都市では珍しくもない温熱の供給を受けたくでも、日本の都市では地域熱供給システムが整備されていないために不可能である。高断熱の賃貸住宅を選ぼうとしても、オーナーの投資収益第一で供給されている日本の賃貸市場では、選びようがない。

　東京や大阪など大都市の高密状態と、自動車に依存する地方都市の低密状態は、戦後の都市政策の「成果」である。決して自然に形成されたものでなく、江戸時代や戦前から続くものでもなく、戦後70年あまりの間に、国と自治体の都市政策で形成されたものである。

　現在の都市構造が形成されたのは、1950年代から1970年代の人口急増・高度成長の時代である。1950年には国内人口の37.3％が市部に住み、62.7％が郡部に住んでいたが、1970年には72.1％が市部に住み、27.9％が郡部に住むように逆転した。大雑把に言えば、1950年の都市4割・農村6割の居住比率が、わずか20年で都市7割・農村3割に変容してしまったのである。この傾向は1960年から始まった人口集中地区（都市エリア）の人口調査でも確認できる。（国立社会保障・人口問題研究所「人口統計資料集」に基づく）

　農村から都市への大規模な人口移動に伴い、国と自治体には、大量の住宅やインフラを早急に供給することが求められた。国は1950年に住宅金融公庫法を制定して持ち家取得を促進していたが、それだけでは対応できず、1955年に日本住宅公団を設立し、公営住宅の供給を始めた。自治体でも、例えば東京都は1966年に住宅供給公社を設立し、公営住宅を供給し始めた。インフラ面でも、道路整備緊急措置法の制定と道路整備特別会計の創設が1958年、水資源開発促進法と水資源開発公団法の制定が1961年と、同じくこの時期に整備されていった。

　国も自治体も、目の前の増え続ける需要に対応するので精一杯で、資源と財源が十分でなかったことも相まって、それらの計画性と質の確保は後回しとなった。1960年の『経済白書』は、大都市での地価の高騰を問題視し、その原因について「宅地需給のバランスが失われたことにある」と分析している。その計画性と質の欠落についても「宅地難のため、大都市均衡の農地が蚕食され、都市が無計画に膨張して、非合理な土地利用が行われる一方、既成宅地内部でも宅地の細分化が一層促され、建築密度をますます高め、社会生活環境の悪化、都市交通の障害等多くの弊害をもたらしつつある」と指摘している。

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　加えて、同時期に進行したモータリゼーション（自動車の普及）が、郊外での持ち家取得の傾向と組み合わさって、自動車中心の都市構造の形成を助長した。2005年の『警察白書』によると、1950年に全国で約6万台あった乗用車数は、1970年に約900万台と20年間で150倍に急増した。一方、モータリゼーションを阻害するとして、それまでの基幹的な都市内交通であった路面電車（軌道）が、各地で撤去されていった。1950年には全国50都市以上（総延長1300km超）で運行されていた路面電車は、1980年までに約20都市（総延長約200km）に縮小された。（神田昌幸「わが国のLRTに関する施策の変遷と制度の発展経緯」『国際交通安全学会誌』に基づく）

　また、公共事業によって可住地を開発する政策も強力に推進された。土砂災害の危険は砂防ダムとコンクリート擁壁によって、水害の危険は治水ダムと堤防によってそれぞれ軽減され、田んぼや沼地は埋め立てられ、山林は切土と盛土によって均され、建物や道路が整備され、経済や生活の場所が広げられた。

　以上の政策は、現在に至るまで修正はされてきたものの、抜本的に転換されることなく、現在の都市構造に至っている。

ゼロカーボン社会に求められる都市構造

　都市構造によってもっとも規定されるエネルギー消費は、自動車燃料である。多くの都市では、通勤や買い物などの日常生活において、自動車が不可欠となっている。例えば、長野県上田市では市民の7割超が、通勤・通学手段としてマイカーを利用している。通勤に限れば、さらに高い割合となるだろう。市内に鉄道やバス路線が存在する上田市ですらこうなのだから、大都市圏を除けば、全国的に同様と考えられる。これは、自宅と職場・用務先を結ぶもっとも効率的な移動手段が自動車となるよう、都市構造を形成してきたためである。（上田市「立地適正化計画」に基づく）

　そのため、自動車燃料の消費量を削減するには、都市構造を変えなければならない。前述したとおり、現在の都市構造は戦後の都市政策で形成されたものであるため、都市政策を変更することで変えることができる。もちろん、一夜にして変えることはできないが、数十年かけて徐々に変えていくことはできる。実際、こうした考え方に基づき、富山市は長期的な都市構造の変革に取り組み始めている。

　ゼロカーボン社会で求められるのは、徒歩・自転車・公共交通中心の都市構造に変革し、自動車の総走行距離を抑制することである。人々の移動機会を抑制するのでなく、徒歩・自転車・公共交通などと移動手段を多様化し、自動車を選択せずに移動できるようにする。それらは、同じ移動距離であっても、自動車より格段にエネルギー消費量が少なく、効率的である。

　そのためには、人々の移動距離が短くなるように都市構造をデザインしなければならない。同じ時間（例えば30分）で移動できる距離は、自動車、公共交通（バスなどの都市交通）、自転車、徒歩の順番で短くなる。つまり、職場・用務先が遠くなるほど、自動車を移動手段として選びがちとなる。ドイツでの調査では、1km以内の用務先であれば8割の人が徒歩・自転車を選択している。（村上敦『ドイツのコンパクトシティはなぜ成功するのか』学芸出版社に基づく）

　その必要条件となるのが、適切な人口密度の形成である。単に高密化すればいいのでなく、ゆとりある生活環境を確保しつつ、徒歩圏内に日用品・サービスを扱う商店・公共施設や都市交通の乗り場があり、都市内の主要な場所・施設にアクセスでき、商店や公共交通の事業性が確保されるよう、都市計画を策定するのである。ドイツでは、バスで停留所から半径300ｍ以内に1500人、路面電車で電停から半径400ｍ以内に3000人が住むことで、それらの最低限の事業性が確保できるという目安がある。（村上敦『フライブルクのまちづくり』学芸出版社に基づく）

　また、徒歩・自転車・公共交通の利便性を高め、逆に自動車の利便性を抑える都市構造も重要となる。例えば、都市中心部への自動車の乗り入れを制限したり、自転車道を整備したり、公共交通の域内乗り放題パスを導入したり、住宅地内の制限速度を30㎞に下げたりすることが考えられる。ポイントは、自動車の利便性を低下させることで、禁止することではない。なぜならば、小さい子どもや高齢者など、自動車での移動が必要な人々もいるからだ。

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　誤解されやすい点だが、これは農村から都市に集住させる政策でない。農村であれば、集落の中心部への居住を誘導する政策となる。住居が散在していれば、集落中心部の商店へ行くのも自動車を使うことになり、結局のところ遠方のショッピングモールへ行くのと、心理的にほとんど変わらず、品ぞろえの豊富なショッピングモールへ行ってしまう。けれども、集落の中心部に住民の多くが住んでいれば、近くの商店に歩いて行く機会が増える。

　このように、都市構造を変革して移動手段を多様化すれば、自動車を共有（カーシェアリング）しやすくなる。都市構造が変革され、自動車を手放す人が増えれば、カーシェアリングの採算性が向上し、さらに便利になる。実際、人口密度の高い東京都心部では、民間企業によるカーシェアリングサービスが一般的になりつつある。

　自動車の共有化は、相対的に高価なEVや自動運転車の導入を容易にする。所有のように一人で購入費用の全額を負担するのでなく、多くの人々で購入費用を薄く負担するからだ。社会全体での導入台数を抑制することにもなる。

　長野県では、この考え方に基づき、2050年カーボンゼロのシナリオを策定している。長野県内の運輸部門（自動車・トラック・鉄道など）のエネルギー消費量は、2010年に約7万テラジュール（TJ）あり、現行の減少トレンドを差し引いた2050年の消費量4.9万TJのうち、走行距離の縮減で0.3万TJ減、EV化で3.9万TJ減と試算（0.7万TJの残差）している。（長野県「ゼロカーボン戦略」に基づく）

ゼロカーボン都市構造で解決できる社会課題

　都市構造をゼロカーボン化することで解決できる社会課題の第一は、自然災害への脆弱性である。戦後の都市域の拡大（スプロール化）に際して、砂防ダムや擁壁、埋め立てなどの公共事業で災害リスクを人為的に低下させ、本来ならばリスクの高い土地を開発してきた。だが、それらは一定規模の災害を想定して建設されているため「想定外の災害」や「複合災害」に機能するとは限らない。河川を直線化しても、豪雨でかつての屈曲した流れに戻り、水害となることがある。

　自然災害への脆弱性から脱却するには、都市のスプロール化に歯止めをかけ、リスクの低いエリアに集住することが重要となる。人口増加の時代には、土地不足でリスクの高い土地を開発する必要もあったが、人口減少の時代にわざわざリスクの高い土地を使う必然性は薄い。少なくとも、高度成長期以降に開発した災害リスクの高いエリアについては、同じ都市内のリスクの低いエリアへ、徐々に移り住むことを促すことが適当である。

　解決できる社会課題の第二は、中心市街地の空洞化である。1970年代から、全国的に都市中心部の地価が高騰して住民の流入が止まると共に、モータリゼーションの進展に合わせて小売店が郊外に立地し始めた。バブル経済が崩壊した1990年代に入ると、都市中心部の開発が止まり、中心市街地の空洞化が一挙に社会問題化した。国は1998年に中心市街地活性化法などの「まちづくり3法」を制定したが、実を結んでいない。現在では、商店の廃業などと相まって、生鮮食料品の購入に不自由するいわゆる「買い物難民」が、大都市中心部でも存在している。

　中心市街地の空洞化に対しても、商業施設の郊外進出などの都市のスプロール化に歯止めをかけ、住宅地と商業地の混在・近接を進める必要がある。いわば、徒歩圏や都市交通の圏内で大半の消費行動を可能にする。例えば、ドイツ・フライブルクでは、サービスや人が持ち運べる商品（食料品や衣料品、雑貨など）の小売店は、中心市街地と大通りに面した場所にのみ立地できる。それらの1階（路面）は住宅にできず、店舗とすることも義務づけられている。これにより、中心市街地への小売店の立地需要を確保して空き店舗を防ぐと共に、徒歩圏・都市交通圏での住民の利便性を確保している。日本で一般的なロードサイド店舗は、特定のエリアに限定した上で、自動車でなければ運べない商品しか販売できない。

　第三は、