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「ウクライナ避難民」保護のために本当に必要なこと~「準難民」制度への問題提起

ウクライナ等の紛争地からの避難民を保護するために必要な制度のあり方とは

小川隆太郎 国際人権NGOヒューマンライツ・ナウ事務局長

 国連難民高等弁務官事務所(UNHCR)によれば、2022年4月15日の時点でウクライナからの国外避難民の数は約484万人に及ぶ (参照)。ウクライナの人口はクリミアを除き4159万人(2021年時)とされているから、9人に1人以上が国外避難民となっているという事態である。

 このような情勢を受け、日本政府は、紛争地から逃れたウクライナ避難民は難民に該当しないとの立場を前提に、紛争地からの避難民を保護するため「準難民」制度を創設する動きを見せている。

 人権・人道の観点から国際社会の一員としての役割を果たすという意味で、ウクライナを初めとする世界の紛争地からの避難民を、日本が受け入れ、積極的に保護する方針自体には異論がないだろう。しかし、「準難民」制度の創設については以下の二つの点から問題提起がなされている。

佐賀空港に到着して歓迎を受けるウクライナからの避難民2人=2022年4月15日、佐賀市川副町犬井道

難民として迅速に保護を進めるべき

 第一に、ウクライナ避難民については、難民として保護することが可能な場合があるから、「準難民」制度の検討の前に、または同時に、まずは難民として迅速に保護することを進めるべきではないかという点だ。

 法的な意味での「難民」は、日本も批准する難民条約にその定義が規定されている。「難民」の要件としては、「人種・宗教・国籍もしくは特定の社会的集団の構成員であることまたは政治的意見を理由に迫害を受けるおそれがあるという十分に理由のある恐怖を有すること」が必要と規定されている(太字は筆者)。

 つまり、単に迫害を受けるおそれがあるだけでは駄目で、その迫害が条約上の理由に基づく必要があるとされている。これが議論の出発点となる。こうした観点から、日本政府のように、今回のウクライナに対するロシアによる武力攻撃は、ウクライナ国内で生活する住民に対する無差別攻撃なのだから、条約上の理由に基づく迫害ではなく、したがって「難民」とはいえないという見解が、一部専門家から示されている。

 しかし、一方で、難民条約の実施機関である国連難民高等弁務官事務所(UNHCR)は2016年のガイドライン第12号で、条約上の理由は、単に寄与要因(contributing factor)であることで足り、迫害を受けるおそれの主要なまたは唯一の原因である必要はないとして、戦争、武力紛争であっても、条約上の「難民」に該当しうることを表明している。

 結局、この議論の決着は、ウクライナ避難民たる難民申請者に対するロシアによる迫害が、そのロシアに対する批判的な政治的意見やウクライナ国籍、特定の人種であることなど、条約上のいずれかの理由に起因するものといえるかという事実認定の問題となる。その答えは、個々の難民申請者の個別事情によるため、一概に条約上の「難民」にあたるかどうかという解は存在しない。

 ただし、少なくとも「ウクライナ避難民は条約上の難民には当たらない。」という一般化が誤りであることは間違いがない。したがって、ウクライナ避難民についても、条約上の「難民」に該当しうることを説明し、条約上の理由があるとして難民申請があれば、 個別事情に応じて「難民」として迅速に保護をするべきだということになるが、国際基準に適(かな)った難民保護を与えるためには、ガラパゴス化している日本の難民認定制度を国際基準に則った制度・運用に改めることが必要になる。

ウクライナから外国に脱出する人たち Yanosh Nemesh/shutterstock.com

※ロシアのウクライナへの軍事侵攻に関する「論座」の記事を特集「ウクライナ侵攻」にまとめています。ぜひ、お読みください。

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「準難民」は戦争・紛争避難民の保護制度として不十分

 第二の問題点は、条約上の「難民」として認められないウクライナ避難民に対する保護制度として政府が進める「準難民」という制度が、ウクライナなどの戦争、武力紛争の避難民に対する保護制度として実効性を有するのかという点である。

 政府案の「準難民」は、内容が依然はっきりとはしていないものの、岸田文雄首相は4月13日の参議院本会議で、「難民条約上の理由以外により迫害を受ける恐れのある方を適切に保護するため、法務省で難民に準じて保護する仕組みの検討を進めている」と述べた。この首相の答弁からは、「準難民」として認められるためには、上記で問題となった条約上の理由は不要であるが、あくまで「迫害を受けるおそれ」は必要とする制度を想定していると考えられる。

 実はこの「準難民」と同様の概念は、2021年の通常国会で廃案になった入管法改正案にも「補完的保護対象者」という名称で含まれていた。改正案の第2条第3号の2によれば、補完的保護対象者とは、「難民以外の者であって、難民条約の適用を受ける難民の要件のうち迫害を受けるおそれがある理由が難民条約第1条A(2)に規定する理由であること以外の要件を満たすもの」とされている 。

 「条約上の理由」の欠如を理由に現行の難民認定制度では「難民」として認定されない申請者が保護されるようになるという限りでは、「準難民」を創設することに意味がないとはいえない。しかし、現行の日本の難民認定制度では、その「迫害を受けるおそれ」という要件こそが、極めて厳格に解釈されてきた。その解釈は国際基準から著しく乖離(かいり)しており、まさしく日本の難民認定制度のガラパゴス化を象徴するものなのである。

 現行の政府解釈で「迫害を受けるおそれ」が認められるためには、当該する難民申請者が、その国の政府等の迫害主体から、迫害対象として「殊更(ことさら)警戒」され、あるいは「殊更注視」される等して個別に把握されていなければならないという判断基準(専門家の間では「個別把握論」と呼ばれる)が用いられている。そして、この解釈を司法も追従している。

 こうした厳格な解釈の下では、その国のマスコミ報道等で取り上げられるような極めてハイプロファイルの反政府活動家などしか「迫害を受けるおそれ」が認められないこととなる。UNHCRや他の先進国の難民認定の判断の中には、こうした個別把握という表現はなく、この個別把握論こそが、日本の難民認定率を他の先進国に比較して著しく低くしている元凶と言ってもいい。

 実際、他の先進国の認定率が20~50%程度なのに対し、日本の難民認定率は恒常的に1%未満である。地理的・文化的な相違があるとはいえ、難民条約という同一の国際基準に基づく法的判断としては異常というほかない状況が、長年続いてきたのである。

rfranca/shutterstock.com

入管法改正案丸ごとの再提出は“火事場泥棒”

 このような現行の政府解釈及び過去の難民認定における実績を踏まえると、避難民の中で迫害対象として個別把握されている者は限られている以上、今回の政府案にある「準難民」という制度が、ウクライナやその他紛争地から避難する人々に対する実効的な保護制度になるかどうか極めて疑わしい。

 さらにその疑義を強くするのが、どうも政府は「準難民」制度を創出する新たな法改正を行うのではなく、名古屋出入国在留管理局で収容中のスリランカ人女性ウィシュマさんの死亡事件や、国連恣意的拘禁作業部会等から国際人権法違反の指摘を受けて、2021年に廃案となった入管法改正案を、「準難民」制度とは直接の関係のない収容や送還部分も含めて、丸ごと再提出しようと画策しているらしいという情報である(4月14日付読売新聞等)。

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