銀行など金融機関に対する検査と監督に金融庁が統一方針

　金融庁が、監督と検査を一体的に運用する姿勢を明確にした。２０１４年度の「金融モニタリング基本方針」で、これまで別々に策定してきた監督と検査の業務方針をひとつにまとめたのだ。監督と検査の連携を強め、金融機能の高度化や金融システムの健全性強化などを図るねらいだ。有吉尚哉弁護士が、方針の枠組みとポイントを解説する。

　

平成26事務年度金融モニタリング基本方針の概要

　

西村あさひ法律事務所
弁護士　有吉 尚哉

■　はじめに

　金融庁は、平成26年9月11日に、平成26事務年度（平成26年7月～平成27年6月）における金融機関に対する監督・検査の基本方針として「平成26事務年度金融モニタリング基本方針（監督・検査基本方針）」（以下「平成26年基本方針」という）を策定し、公表した。これまで金融庁は金融機関に対する監督方針と検査・モニタリングの基本方針を別々に策定してきたが、平成26事務年度においては、監督方針と金融モニタリング基本方針を統合し、一つの方針としてまとめており、監督と検査に統一的に適用される方針が示された点は画期的なものといえる。
　平成26年基本方針は、「デフレ脱却に向けた取組みと『好循環』の実現」と「金融システム及び金融機関の健全性の維持」という2つの項目を平成26事務年度の監督・検査の基本的な考え方として掲げている。そして、そのような考え方の下、9項目の「重点施策」を示した上で、「具体的なモニタリングの取組み」として4項目のモニタリング方法に対する考え方を述べ、さらに対象となる金融機関の業態ごとに監督・検査のポイントを整理している。
　以下では、金融庁による監督・検査と平成26年基本方針の枠組みについて概説した上で、平成26年基本方針のポイントについて紹介する。

■　金融庁の監督・検査の方針

　金融庁の内部組織の所掌上、金融機関の監督は監督局が、金融機関の検査は検査局（金融商品取引業者については証券取引等監視委員会）が、それぞれ担当することとなっており、監督と検査の担当部署が分かれている。金融機関のモニタリングという観点では、報告・資料の徴求やヒアリングによって実態を把握する「オフサイト・モニタリング」は主に監督局が担当し、金融機関に立ち入って実態把握を行う「オンサイト・モニタリング」は検査局と証券取引等監視委員会が担っている。歴史的な経緯もあり、金融庁では金融機関の監督と検査の担当部署が分かれた組織構造となっているが、国際的には、日本のように金融機関の監督と検査の担当部署が分離していることは一般的なものではなく、このような組織構造により、監督・検査を行う側・受ける側の双方にとって非効率が生じる側面もあった。
　金融庁では、平成19事務年度より進められている「ベター・レギュレーション（金融規制の質的向上）」への取組みの下、優先課題への効果的な対応を可能とし、また、行政対応の透明性・予測可能性の向上させる観点から、平成24事務年度まで、事務年度ごとの監督・検査の基本方針として、それぞれ「監督方針」と「検査基本方針」とを策定し、公表していた。
　これに対して、平成25事務年度においては、従来のモニタリングのあり方を大きく変更し、監督局・検査局が協働して金融機関や金融システムについてより深度ある実態把握を実施するため、監督局の担うオフサイト・モニタリングと検査局の担うオンサイト・モニタリングに関して一体的な方針を示す「金融モニタリング基本方針」を検査基本方針の代わりに策定し、監督方針と併せて公表した。
　そして、平成26事務年度においては、監督局・検査局の間でそれぞれの業務がさらに継続的かつ効果的に連携して行われるようにする観点から、監督方針と金融モニタリング基本方針とを統合し、「金融モニタリング基本方針（監督・検査基本方針）」としてとりまとめられている。平成26年基本方針は、このように金融機関に対する監督・検査について一体化した基本方針を示すものである（ただし、金融商品取引業者については、検査の所管が証券取引等監視委員会であるため、監督方針のみ定められている）。実務上、監督局と検査局の考え方に相違がある場合や両局の間での情報共有が円滑でない場合も散見されるが、基本方針が統合・一体化されたことにより、このような事態が改善に向かうことが期待され、監督・検査の対象となる金融機関の側にとっても望ましいことであるといえよう。

■　重点施策

　平成26年基本方針では、まず、平成26事務年度の監督・検査の基本的な考え方として、経済・産業に必要な資金を円滑に供給することにより、デフレ脱却に向けた動きをより確かなものとしていくことの重要性や、経済・産業が持続的な成長を続け雇用や賃金の改善につながること及び国民の資産が適切に運用され安定的な資産形成が図られるとともに、経済成長に必要なリスクマネーが供給されることへの期待を指摘している。そして、金融機関がこれらに貢献し、金融機関自身の安定的な収益にもつながっていくような「好循環」の実現を目指す必要があると述べられている。また、金融機関がこのような機能を持続的に発揮していくために、金融システムを取り巻く環境の変化に対し、金融システム・金融機関の健全性が維持されるよう、適切に対応することが重要であるとしている。

　このデフレ脱却と「好循環」の実現や健全性の維持を重視する考え方は、基本的に平成25事務年度と変わっていない。デフレ脱却と「好循環」の実現のためのリスクの「負担」と健全性の維持のためのリスクの「管理」の両方が重視されているということができ、金融機関には、両者のバランスが求められているといえる。

　以上の考え方を前提に、平成26事務年度における各業態の金融機関に対する監督・検査において、共通して取り組む項目として、9項目の重点施策が示されている。これらは、現時点でリスクが大きい課題であると金融庁が捉えている項目であると考えられる。以下、重点施策の各項目の内容について概観する。

• 　顧客ニーズに応える経営
  　金融機関が、真に顧客のニーズに応え、顧客の利益になる経営を行っているかとの観点から検証を行うとしている。
• 　事業性評価に基づく融資等
  　金融機関は、財務データや担保・保証に必要以上に依存することなく、借り手企業の事業の内容・成長可能性などを適切に評価し（事業性評価）、融資や助言を行い、企業・産業の成長を支援していくことが求められると指摘し、この面での金融機関の経営姿勢、企業の事業性評価への取組み、企業に対し現実にいかなる対応を行っているか等につき、検証を行っていくとしている。
• 　資産運用の高度化
  　商品開発、販売、運用、資産管理それぞれに携わる金融機関がその役割・責任（フィデューシャリー・デューティー）を果たすことについて、金融機関の経営の考え方、業績評価、現実に提供されている金融商品・サービス等に関する検証を行っていくとしている。また、金融機関自身による有価証券運用について、業態等により異なる資産運用の性格を踏まえつつ、資産規模等に見合った運用・リスク管理の態勢が整備されているかについて検証するとしている。
• 　マクロ・プルーデンス
  　金融セクター全体に内在するリスクの状況をフォワードルッキングに分析する態勢を強化し、グローバルな経済状況や資金の流れ、金融・資本市場や市場参加者の動向、金融機関のビジネス・戦略の動向等についての実態把握に努めるとしている。その上で、こうした変化が金融システムや各金融機関の経営に与え得る影響を踏まえ、金融機関のリスク管理態勢等を検証し、同時に、金融機関の業務動向の変化が、全体として経済や金融・資本市場に与え得る影響についても分析するとしている。また、このために必要な金融機関からの徴求情報の見直しを行い、日本銀行、各国金融行政当局等との情報交換・連携態勢を強化するとしている。
• 　統合的リスク管理
  　金融機関の健全性の検証について、オンサイト・モニタリングにおける個別の資産査定を中心とするのではなく、オフサイト・モニタリングを通じて各金融機関の経営上のリスクを把握・分析する態勢を強化するとともに、こうした把握・分析を基にターゲットを絞ったオンサイト・モニタリングを実施するとしている。また、金利リスク、与信集中リスク等の管理態勢や統合的リスク管理態勢を検証するとしている。一方で、オンサイト・モニタリングにおける個別の資産査定の検証に関しては、従来と同様に、小口の資産査定については、引当等の管理態勢が整備され、有効に機能していれば、金融機関の判断を原則として尊重するとしていることに加えて、上記の検証を前提に、金融機関の健全性に影響を及ぼす大口与信以外の資産についても、原則として金融機関の判断を尊重するとしている。
• 　ビジネスモデルの持続可能性と経営管理
  　金融機関のビジネスモデルは環境変化に適切に対応し得る持続可能なものでなければならないと指摘し、各金融機関が中長期的な経済・社会の動向等をいかに認識し、いかなる経営方針の下で、それぞれのビジネスモデルの持続可能性を確保しようとしているかについて、議論を深めるとともに、そのために必要となる経営管理態勢（ガバナンス）が実際にどのように機能しているかを検証するとしている。
• 　顧客の信頼・安心感の確保等
  　情報セキュリティの確保やインターネットバンキング不正送金、サイバー攻撃等への対応状況、業務継続体制の整備等を検証するとしている。また、反社会的勢力との取引やマネー・ローンダリング等の金融機関の不正利用の防止についての取組状況等も検証するとしている。
• 　東日本大震災からの復興の加速化
  　東日本大震災からの復興への対応については、従来のスタンスが引き続き維持されており、金融機関が被災地域の状況やニーズをきめ細かく把握・分析した上で、的確な金融仲介機能を発揮することや、被災地域で核となるような産業や企業の育成、環境変化を踏まえた街づくり等を金融機関の立場から支援していくことが重要であると指摘し、二重ローン問題へ取り組むとともに、東日本大震災事業者再生支援機構や、個人版私的整理ガイドラインの活用に加え、被災地域の本格的な復興や被災者の生活・事業の再建に向けた適切な金融面での支援状況を確認し、復興金融ネットワークの活用を促すとしている。
• 　公的金融と民間金融
  　金融機関や顧客へのヒアリング等を通じ、公的金融と民間金融の競合・補完状況がどのようになっているかについて実態把握を行い、公的金融と民間金融のより望ましい関係をいかにして実現するかにつき、関係者と議論を進めるとしている。

■　モニタリングの取組み

　平成26年基本方針では、モニタリングにおける具体的な取組みとして4項目を掲げている。これらの取組事項の概要は、以下のとおりである。

• 　オンサイト・オフサイトモニタリングの一体化
  　平成25事務年度には、金融モニタリング基本方針によるオンサイトとオフサイトを組み合わせて実態把握を行う手法が導入されたが、平成26事務年度においてもモニタリングの効率化を進め、監督方針と金融モニタリング基本方針とを統合するとともに、金融機関に対するモニタリングのプロセスを一体化し、共通の方針の下で、監督局・検査局が緊密に連携・役割分担しながら事務を進め、金融機関の負担軽減を図っていくとしている。併せて、監督局と証券取引等監視委員会の間においても連携を強め、金融商品取引業者等に対するモニタリングの改善を図るとしている。
• 　より良い業務運営に向けての建設的な対話の促進
  　金融機関は法令等で規定した基準（ミニマムスタンダード）を満たすだけでなく、より優れた業務運営（ベストプラクティス）に向けた経営改善を図っていくことが重要であると指摘し、様々な場における金融機関との建設的な対話を通じて、金融機関が横並びの意識を排し、顧客へのサービスの質の改善に向け健全な競争が行われることを促していくとしている。
• 　国際的な連携の強化
  　金融庁が国際的な金融規制の議論に従来以上に積極的に貢献するとともに、各国金融行政当局との連携を強め、日本の金融機関を含め、国際的に活動する金融機関に対するより効果的・効率的な監督を目指すとしている。また、金融庁の監督手法が、国際的に見ても高い質（ベストプラクティス）となるよう、諸外国の監督動向の把握に努め、国内の監督手法の改善を継続的に図っていくとしている。
• 　関係者との対話の充実、情報収集の強化
  　金融機関の多様なステークホルダーとの意見交換や情報収集を進め、金融機関の業務の実態をより正確に把握するとともに、業務の改善に向けての方策を検討するとしている。

■　業態ごとの監督・検査のポイント

　平成26年基本方針では、前述した平成26事務年度における重点施策を踏まえて、金融機関の業態（主要行等^（注）、中小・地域金融機関、保険会社等、金融商品取引業者等）ごとに監督・検査（金融商品取引業者等については監督のみ）における主な重点施策及び監督・検査上の着眼点、監督・検査の手法についてまとめている。

• 主要行等に対する監督・検査
  　まず、主要行等については、(1)国際的・業態横断的な業務展開を通じて、グローバルな産業に対する知見を集積しやすいことや、より高度なサービス提供が可能であるという特長を活かして、企業・産業の競争力向上、持続的発展・円滑な新陳代謝の実現につながる取組みが期待されること、(2)個人等のニーズを的確に把握し、当該ニーズを踏まえた顧客の利益に真に適うような商品・サービスの提供を行うことや、こうした金融商品・サービス提供の前提として、顧客が金融サービスをいつでも安心して利用できるよう金融サービスの安定的提供に向けた取組みが求められること、(3)各種情報収集や適切なリスク・リターンの管理のための態勢の整備等、有価証券運用のより一層の高度化に向けた取組みが求められること、(4)グローバルな業務展開に対応して、国際的な規制環境の変化に適切に対応しつつ、グループ全体を通じ国際水準を見据えた強固な経営管理態勢を構築することという4項目について、特に留意してモニタリングを実施するとしている。
• 　その上で、主要行等に関する主な重点施策及び監督・検査上の着眼点として、(a)産業の新陳代謝・経済の成長を支える成長資金の供給、(b)顧客ニーズに即したサービスの提供、(c)顧客の信頼・安心感の確保等、(d)フォワードルッキングなリスク管理、(e)グローバル化に対応した経営管理態勢の構築といった項目を挙げている。
• 　主要行等に対しては、特に幅広い取引先、グローバルな知見、高度なサービス提供力を活用して資金提供に取り組むことが期待されていると同時に、グローバル水準に対応した経営管理態勢の構築が求められている。
• 中小・地域金融機関に対する監督・検査
  　次に中小・地域金融機関については、(1)地域の経済・産業の現状・課題を適切に認識・分析するとともに、こうした分析結果を活用し、様々なライフステージにある企業の事業の内容・成長可能性などを適切に評価した上で、それを踏まえた解決策を検討・提案し、必要な支援等を行っていくこと、(2)地域の経済・産業活動を支える役割を持続的に発揮していくために必要な機能や態勢やその前提となるリスク管理態勢・経営体力の一層の強化を図っていくこと、(3)中長期的にも持続可能性の高い経営戦略を策定・実行していくことなどが重要であると指摘し、それぞれの地域金融機関に求められる役割の発揮状況・ビジネスモデルの構築に向けた取組状況等について、経営陣と議論を深めるとともに、更なる検討を促していくとしている。
• 　その上で、中小・地域金融機関に関する主な重点施策及び監督・検査上の着眼点として、(a)地域経済・産業の成長や新陳代謝を支える積極的な金融仲介機能の発揮、(b)顧客ニーズに即したサービスの提供、(c)顧客の信頼・安心感の確保等、(d)フォワードルッキングなリスク管理、(e)経営管理態勢の強化といった項目を挙げている。
• 　中小・地域金融機関に対しては、特に地域経済の活性化に向けた取組みが期待されている一方で、持続可能なビジネスモデルの構築に努めることが求められている。
• 保険会社等に対する監督・検査
  　保険会社等については、(1)保険会社等を取り巻く経営環境が変化する中、財務の健全性・業務の適切性を確保し、顧客ニーズを踏まえた、より付加価値の高いサービスの提供に努めるなど、自らの持続可能なビジネスモデルを構築していくこと、(2)顧客ニーズに応える経営を行っていくこと、(3)機関投資家として資産運用を行うに際して、資産規模等に見合った資産運用能力の向上に努め、リスク管理の態勢を整備すること、(4)経営管理上、新たな事象にも対応可能な適切かつフォワードルッキングなリスク管理態勢を構築すること、(5)自らが果たすべき役割を十分に認識するとともに、急激な社会・経済の変化、国際的な金融規制の変更等にも対応するため、経営陣が責任ある経営判断を迅速に行うこと、(6)各種のリスクを的確に把握した上で、保険契約には超長期にわたる商品もあることや、将来における顧客ニーズの構造的な変化を踏まえた、中長期の経営戦略を検討することなどが重要であると指摘している。
• 　その上で、保険会社等に関する主な重点施策及び監督・検査上の着眼点として、(a)保障・補償機能の適切な発揮、(b)顧客保護と利用者利便の向上、(c)リスク管理の高度化の促進、(d)経営管理態勢の強化といった項目を挙げている。
• 　金融商品取引業者等に対する監督
  　最後に、金融商品取引業者等については、(1)資金需要者と資金供給者を直接的に仲介する直接金融の担い手として、「公正かつ透明な市場の実現」に向けて重要な役割を果たしていくことが期待されており、金融仲介機能の適切な発揮に向けて努力することにより、我が国の金融・資本市場に対する信認や経済の発展に貢献していくことが求められること、(2)家計や年金、機関投資家が運用する資産が、それぞれの資金の性格や資産保有者のニーズに即して適切に運用されるよう、国民のニーズに適った金融商品・サービスを提供することにより、その安定的な資産形成を支援することが求められること、(3)運用会社・販売会社双方が、真に顧客のニーズに適う、より質の高い商品の提供に向けた態勢を構築するとともに、資産形成の必要性について顧客の理解を深める努力を継続していくことが重要であること、(4)金融仲介機能を適切に発揮していくために、自らの健全性の維持・向上を図ることが重要であることなどを指摘している。
• 　その上で、金融商品取引業者等に関する主な重点施策及び監督上の着眼点として、(a)顧客ニーズに応える経営（資産運用の高度化）、(b)成長資金の供給に向けた機能の発揮、(c)顧客の信頼・安心感の確保等、(d)大規模証券会社グループ等に対するフォワードルッキングなリスク管理、(e)大規模証券会社グループ等に対するグローバルな視点からの監督、(f)中小の証券会社、投資運用会社等の経営リスクへの対応といった項目を挙げており、このうち(a)～(c)の項目については個別の業態に応じた着眼点を詳細に示している。

　■　基本方針を踏まえた業務運営

　平成26年基本方針は近時の社会情勢や経済金融情勢を踏まえて金融機関の適切な運営に資するよう策定されたものであり、各金融機関には、当局による監督・検査への対応のために形式的に基本方針で求められている事項を遵守するということだけでなく、基本方針の背景・趣旨を十分に理解して、業務運営を執り行っ